Af Helle Bager Eriksen og Andreas Brunsgaard-Jørgensen
Artiklen er en del af et universitetsspeciale fra 2008.13. Bilag om klimapolitikkens traktatmæssige udvikling
Dette afsnit har til formål at gennemgå de traktatmæssige ændringer af grundlaget for miljøpolitikken og dermed klimapolitikken i EU. Disse ændringer af EU's traktater udgør jf. vores forandringstypologi(se afsnit 4.4
) institutionelle forandringer af 4. grad. De traktatmæssige ændringer udgør den formelle ramme og spillereglerne for aktørernes interaktion og spiller derfor en vigtig rolle i forhold til de øvrige institutionelle forandringer af klimapolitikken. Klimaområdet er langt hen ad vejen reguleret under miljøområdet, derfor er det afsnittets hovedfokus, men visse dele af klimaområdet har også afstikkere til energiområde, hvorfor dette også berøres.
Fællesakten 1987
Med vedtagelsen af Fællesakten og åbningen af det indre marked i 1987 får miljøpolitik for første gang et juridisk grundlag indskrevet i Rom-traktaten. Op til dette punkt havde EU vedtaget miljøhandlingsprogrammer og miljødirektiver, som primært baserede sig på de konkurrencemæssige aspekter. Desuden kunne man basere miljøpolitikken på at EF-retten, der op gennem 1980'erne flere gange har slået hensynet til miljøbeskyttelse fast (Miljøstyrelsen, 2000:9). Med Fællesakten blev hjemmelsgrundlaget for EU’s miljøretlige virke udtrykkelig fastsat i Traktaten. Foruden et egentligt miljøkapitel bestående af tre artikler (artikel 130R, S og T) får miljøet en central placering gennem Fællesaktens fastsatte bestemmelse om harmonisering af medlemsstaternes foranstaltninger vedrørende det indre markeds oprettelse og funktion (artikel 100a, nu 95)( McCormick, 2001: 302,303).
Udover den direkte kompetence på miljøområdet understreges det foruden i Fællesakten, at miljøhensyn skal integreres i alle EU ’s politikområder, der har betydning for det indre marked. I forbindelse hermed nævnes EU’s miljømålsætning som værende:
• Bevare, beskytte og forbedre kvaliteten af miljøet.
• Forsat at arbejde mod at beskytte menneskelig sundhed.
• Sikre en rationel brug af natur ressourcer.
(ECSC-EEC-EAEC, 1987)
I forlængelse af de tre punkter præciseres det, at Fællesskabet kun kan gribe ind på miljøområdet, i det omfang det er bedre til at træffe foranstaltninger på fællesskabsplan end på nationalt plan (subsidiaritetsprincippet).
En anden vigtig ændring af er, at Miljøministerrådets forslag omfattes af kvalificeret flertal, hvilket indirekte gør det lettere at få forslag på miljøområdet igennem. I samme artikel er der ligeledes udtrykt, at Europaparlamentet skal inddrages via samarbejdsproceduren og, at den Økonomiske og sociale komite skal konsulteres. Der er dog en række forbehold og usikkerhed af omfanget, bl.a. er det fiskale område ikke omfattet (McCormick, 2001: 56), og i praksis har dette ikke haft den store effekt.
Med Fællesakten blev Europa-Kommissionens rolle i miljøpolitikken legitimeret, således at Europa-Kommissionen kunne spille en mere aktiv rolle i lovudviklingen på området, ligeledes DG miljø's rolle blev styrket(McCormick, 2001:57). Europa-Kommissionens rolle i eksterne anliggender var ligeledes blevet styrket eksempelvis i de internationale klimakonferencer.
Selvom klimahensyn ikke nævnes eksplicit i Fællesakten, danner artikel 130 r grundlaget for EU’s senere klimapolitik (Michaelowa,1998:152). Den formelle kompetence på miljøområdet i 1987 vidner om et skift i omdrejningspunktet for miljøpolitik fra medlemsstaterne til EU’s supranationale niveau (Wynne,1993:105).
Maastricht-traktaten 1993
Maastricht-traktaten i 1993 resulterede i ændringer og indførelse af nye bestemmelser inden for miljøområdet og øger dermed EU’s kompetencer indenfor miljø/klimaområdet.For det første udvides kvalificeret flertalsbeslutninger i Ministerrådet til at gælde for langt de fleste miljøområder. Fællesakten havde kun indført kvalificeret flertal i et meget svagt omfang på enkelte områder. Der var dog stadig undtagelser herunder miljøskatter (McCormick, 2001:62) samtidig med, at der er forskellige regler, alt efter om man anvendte artikel 100a eller 130s, desuden blev den fælles beslutningsprocedure, hvor Rådet og Europa-Parlamentet i fællesskab vedtager lovgivning, introduceret på nogle områder af miljøpolitikken. For det andet blev miljøbeskyttelse en selvstændig målsætning for EU nu indskrevet i Traktatens artikel 2. Fællesskabet skal bl.a. fremme en bæredygtig vækst, som respekterer miljøet. Miljøbeskyttelse skal således indgå som en integreret del i definitionen og implementeringen af alle EU’s aktiviteter, i særdeleshed med henblik på at fremme bæredygtig udvikling. I artikel 130r tilføjes det, at EU skal arbejde på det globale og regionale niveau for at håndtere de grænseoverskridende miljøproblemer(McCormick, 2001:62). For det tredje udvides subsidiaritetsprincippet (også kaldet nærhedsprincippet) til at dække EU’s områder, herunder naturligvis også miljø. Ved subsidiaritetsprincippet forstås, at beslutninger i EU altid skal træffes på lavest mulige administrative og politiske niveau og så tæt på borgerne som muligt. Det indebærer, at bortset fra de områder, hvor EU har enekompetence, kan EU kun handle, når det vil være bedre at gennemføre den pågældende lovgivning på EU-plan end på nationalt, regionalt eller lokalt plan.
Maastricht-traktaten medfører betydelige formelle institutionelle forandringer i kraft af at beslutningsproceduren for kvalificeret flertalsafgørelser i Rådet udvides. En Enkelt medlemsstats mulighed for at blokere beslutninger reduceres derved. Det forhold, at miljøbeskyttelse ikke kun skal indgå i politikker vedrørende det indre marked, men nu rykkes frem i Maastricht Traktatens artikel 2, og således fremover skal inddrages i hele EU’s virke, er ligeledes en vigtig institutionel forandring.
Overstående er udtryk for en styrkelse af EU’s miljøkompetence. Omvendt udvides subsidiaritetsprincippet til at være gældende for alle EU’s aktiviteter og fungerer som en forsikring for medlemsstaterne om, at EU’s vedtagne politikker og målsætninger i praksis skal udformes på nationalt plan. Medlemsstater kan således selv udforme den egentlige lovgivning på området i overensstemmelse med nationale ønsker.
Med styrkelsen af miljøbeskyttelsen i både Fællesakten og Maastricht-traktaten blev grundstene til EU's 5 miljøhandlingsplan lagt. Den blev til forskel for de forrige programmer, langt mere strategisk og langsigtet, den skulle holde fra 1993-2000. Programmet havde bl.a. et øget fokus på bæredygtighed og også klimaforandringer.
Amsterdam-traktaten 1999Amsterdam-traktaten trådte i kraft i maj 1999. De konstitutionelle ændringer for miljøpolitikken var ikke helt så omfattende som med Fællesakten og Maastricht-traktaten, men havde stadig en hvis betydning. Amsterdam-traktaten indeholder en ændring af beslutningsproceduren for vedtagelse af miljøregler efter den tidligere artikel 130S i EF-traktaten, idet proceduren med fælles beslutningstagen helt erstatter samarbejdsproceduren. Herved får Europa-Parlamentet mere indflydelse på lovgivningsprocessen. Der ændrer dog ikke på, at vedtagelse af regler om bl.a. miljøafgifter og arealanvendelse stadig sker med enstemmighed (McComick, 200: 63).
Endnu mere afgørende var, at princippet om "bæredygtig udvikling" fik en helt central placering. Således blev tråden fra det 5. miljøhandlingsprogram og Maastricht-traktaten ført videre. Maastricht-traktaten havde kun omtalt " bæredygtig og ikke-inflations vækst, der respekterer miljøet". Med Amsterdam-traktaten blev artikel 2 i præamblet omskrevet, således at et af EU's mål blev "a harmonious, balanced and sustainable developement of econimic activities". Dertil kom en ny artikel 3, der fastslog at miljøbeskyttelses foranstaltninger skal integreres i definition og implementeringen af alle EU's politikker og aktiviteter, der er oplistet i artikel 3.
Amsterdam-traktaten styrkede derved grundlaget for miljø- og klimapolitikken i EU både i form af ændringer i beslutningsmetoden men også med styrkelsen af EU's målsætning og bæredygtighed.
Nice-traktaten 2004
Nice-traktaten blev forhandlet og underskrevet allerede i december 2000. Traktaten vigtigste formål var at sikre et effektivt fungerende EU i lyset af planerne om at optage de mange nye lande, der næsten ville fordoble EU's størrelse. De vigtigste områder handlede om størrelse og sammensætningen af Europa-Kommissionen, stemmevægte i Rådet og udbredelsen af kvalificeret flertal til nye områder (Jordan, 2005:42). Ændringerne vedrørende selve miljøteksten i traktaten er meget begrænset, men ændringerne i beslutningsproceduren har indirekte indflydelse på dynamikkerne i beslutningsprocessen også for miljøpolitikken.
Nice-traktaten udvider kvalificeret flertal til 31 områder, der skete dog ikke nogle ændringer i brugen på miljøområdet, det gjorde brugen af fællesbeslutningsproceduren heller ikke. Op til forhandlingerne om Nice-traktaten har alle miljøpolitik været genstand for kvalificeret flertalsmetoden på nær 5 specifikke områder. Et af områderne var miljøskatter, hvor der var lagt op til at gå fra enstemmighed til kvalificeret flertal. Men forslaget mødte stærk modstand og blev droppet, i stedet lavede man en erklæring, hvor man opfordrede til at bruge markeds-orienterede instrumenter til at fremme bæredygtig udvikling. Nice-traktaten åbner desuden op for, at en lille gruppe medlemsstater kan gå videre på udvalgte områder.
Nice-traktaten gav også øget magt til store lande, således at de 5 største medlemsstater sidder på 60 pct. af stemmerne, det kan få en stor betydning for miljøpolitikken fremover. Til gengæld opgav de store lande retten til at udpege Kommissær nr. 2, det betyder at EU fremover vil have op til 27 Kommissærer. Desuden fik man med Nice-traktaten øget procentsatsen for kvalificeret flertal og sammen med det dobbelt flertal dvs., at et forslag skal have opbakning i halvdelen af medlemsstaterne. Det gør det lettere for minoriteter at blokere.
Nice-traktaten har således ikke indført nogen væsentlige forandringer for miljøpolitikken i. Det er mere de indirekte effekter af ændringerne i beslutningsproceduren, såsom de nye stemmevægte og antal af Kommissærer. Ligeledes er det væsentligt at være opmærksom på, at man forsøgte at lancere institutionelle forandringer, der ville have haft stor indflydelse for klimapolitikkens institutionelle rammer, ved at have ændret beslutningsproceduren på området for energiskatter til kvalificeret flertal. Det lykkedes imidlertid ikke. En anden indirekte påvirkning skal findes i, at der med Nice-traktaten er blevet opfordret til brugen af markedsmekanismer. Endelig er det vigtigt at være opmærksom på, at Nice-traktaten lagde rammerne for et EU med 27 medlemsstater, der er meget forskellige og især har en anden miljøbaggrund. På den ene side kan det gøre det sværere at gennemføre nye forbedringer. På den anden side er det også lagt fast, at de nye medlemsstater skal opfylde de miljøkrav EU stiller, og der er på den baggrund en kæmpe miljøarbejde i gang i de nye medlemsstater.
Lissabon traktaten 2007
På EU-topmødet i Lissabon den 18.-19. oktober 2007 blev EU's stats- og regeringsledere enige om den nye EU traktat. Traktaten, der tidligere gik under navnet reformtraktaten, blev formelt undertegnet den 13. december 2007 i Lissabon af EU's stats- og regeringschefer, hvilket er årsagen til, at den har fået navnet Lissabon-traktaten. Lissabon-traktaten skal førend den kan træde i kraft ratificeres af alle EU’s 27 medlemsstater, en proces der finder sted i skrivende stund.
Målet med Lissabon-traktaten har ikke været at ændre grundlæggende på EU’s mange politikområder. På en lang række samarbejdsområder er der derfor ingen eller kun få ændringer i Lissabon-traktaten bortset fra rene konsekvensændringer og tekniske tilpasninger. Det gælder inden for reglerne om EU’s indre marked og inden for de fleste af EU’s andre politikker. Lissabon-traktaten bekræfter eller præciserer dog en række gældende principper inden for miljø/klimaområdet herunder, at bekæmpelse af klimaforandringer, som en del af miljøpolitikken, indgår som et hensyn i alle Unionens politikker. Det bliver ligeledes specificeret, at det er særlig nødvendigt at bekæmpe klimaændringer i forbindelse med, at EU på internationalt plan bidrager til at fremme foranstaltninger til løsning af de regionale og globale miljøproblemer.
Specificeringen af, at det er nødvendigt at bekæmpe klimaændringer, er et vigtigt signal om, at dette er et prioritetsområde under miljøpolitikken. Det følger allerede af den gældende bestemmelse i TEU art. 11 (nuværende artikel 6) - som Lissabon-traktaten ikke ændrer på - at miljøbeskyttelseshensyn skal integreres i udformningen og gennemførelsen af det nuværende Fællesskabs politikker og aktioner, især med henblik på at fremme en bæredygtig udvikling. Målsætningen om at fremme en bæredygtig udvikling er også indeholdt i den nye målsætningsbestemmelse, som Lissabon-traktaten indsætter i art. 3 i traktaten om den Europæiske Union.
Som noget nyt indfører Lissabon-traktaten et nyt afsnit med et selvstændigt retsgrundlag for EU’s politik på energiområdet. EU har allerede i dag vedtaget foranstaltninger på energiområdet på grundlag af det gældende traktatgrundlag, herunder i første række bestemmelserne om det indre marked, men også bl.a. bestemmelserne om miljøpolitik. I afsnittet om energipolitikkens retsgrundlag gøres det klart, at målet med EU’s energipolitik er at sikre energimarkedets funktion under hensyn til et krav om at bevare og forbedre miljøet, sikre energiforsyningssikkerheden og fremme energieffektivitet, energibesparelser og udvikling af nye og vedvarende energikilder. Beslutningsproceduren for vedtagelse af EU-lovgivning på energiområdet er kvalificeret flertal, og den almindelige lovgivningsprocedure, undtagen ved bestemmelser af hovedsagelig fiskal karakter, hvor proceduren er enstemmighed, er gældende. Lovgivning på energiområdet berører dog ikke medlemsstaternes ret til at fastsætte betingelser for udnyttelsen af dens energiressourcer eller dens valg af energikilder og energiforsyning.