Husk mig
▼ Indhold

Klimaloven uden betydning for de danske klimamål

Ellen Margrethe Basse
Ellen Margrethe Basse, professor, Juridisk Institut, Aarhus Universitet
Af Ellen Margrethe Basse

Den 6. februar 2014 indgik den tidligere SR-regering en politisk aftale med de Konservative, SF og Enhedslisten om de nationale klimamål. Aftalen fastslår bl.a., at det er målet, at Danmarks udledning af drivhusgasser skal reduceres med 40 % i 2020 sammenlignet med niveauet i 1990. Klimaindsatsen skal skabe jobs, og den må ikke koste jobs.

Aftalen blev udmøntet i Lov nr. 716 af 25. juni 2014 om Klimarådet, klimapolitisk redegørelse og fastsættelse af nationale klimamålsætninger (klimaloven). Lovens konkrete betydning har både før dens vedtagelse og efterfølgende været genstand for debat. Jeg er én af dem, der er meget kritisk over for den valgte formulering. Loven er én af de mest uforpligtende, som Folketinget har vedtaget.

Uenigheden om, hvad loven kan bruges til, er blevet aktuel med regeringsændringen. Energi-, forsynings- og klimaministeren har tilkendegivet, at V-regeringen ikke betragter sig bundet af de lovbemærkninger, der er knyttet til klimaloven. Lovens bemærkninger angiver reduktionsmålet på 40 % med henvisning til den indgåede politiske aftale.

Ministeren har ret. Den danske klimalov indeholder ikke en retlig forpligtelse for regeringen ift. det aftalte reduktionsmål. På trods af et meget uforpligtende indhold stemte Venstre, Dansk Folkeparti og Liberal Alliance imod vedtagelsen. De tre partier var heller ikke med i den politiske aftale. De er derfor hverken politisk eller retligt bundet af loven og dens forarbejder.

Love uden hhv. med retlige forpligtelser – den danske, den engelske og den skotske klimalov
Den danske klimalov indeholder en formålsbestemmelse (§ 1), bestemmelser om etablering af Klimarådet (§§ 2-4), bestemmelser om klimapolitiske redegørelser (§ 5), en ikrafttrædelsesbestemmelse (§ 6) og en bestemmelse om, at den ikke finder anvendelse i Grønland og på Færøerne (§ 7). Her skal det kort nævnes, at allerede den omstændighed, at Grønland holdes uden for lovens anvendelsesområde indebærer, at loven ikke kan bidrage til sikring af en dansk opfyldelse af de reduktionsmål, der måtte blive vedtaget i Paris i december i år eller senere under Klimakonventionen (UNFCCC). Grønland og Færøerne er sammen med Danmark part til konventionen. Danmark er derfor forpligtet til at sikre, at Kongeriget som helhed opfylder konventionen, så derfor vil en dansk opfyldelse af internationalt vedtagne reduktionsforpligtelser forudsætte en fælles strategi med Grønland og Færøerne – herunder eventuelt fastlagt ved en klimalov, der gælder for hele kongeriget.

Den danske klimalov blev af SR-regeringen præsenteret som en lov, der havde til formål at etablere en overordnet strategisk ramme for Danmarks klimapolitik med henblik på at overgå til et lavemissionssamfund i 2050. Formålet med loven blev i lovforarbejderne angivet at skulle realiseres med følgende tre centrale elementer:
  1. Den til enhver tid siddende regering skal mindst hvert femte år udarbejde nationale klimamålsætninger med et tiårigt perspektiv, der forelægges Folketinget. Målsætningerne skal skabe en klar retning for klimaindsatsen;
  2. Klimarådet, der etableres med loven, skal bidrage med uafhængig og høj klimafaglig rådgivning til regeringen om omstillingen til et lavemissionssamfund i 2050. Det skal også bidrage til den offentlige debat. Klimarådet skal gennem dette arbejde fremme gennemsigtighed og et fagligt sammenhængende beslutningsgrundlag for Danmarks klimapolitik.
  3. Klima-, energi- og bygningsministeren (der nu er erstattet af energi-, forsynings- og klimaministeren) skal hvert år udarbejde en klimapolitisk redegørelse til Folketinget. Redegørelsen skal fremme gennemsigtighed og offentlighed.
Der indgår ingen præcise retlige forpligtelser for den til enhver tid siddende regering ift. klart formulerede klimamål. Loven indeholder kort sagt ingen klimamål. Det eneste præcise drivhusgasreduktionsmål, der er angivet, er det reduktionsmål på 40 %, der indgik i den politiske aftale – og klimamålet indgår ikke i lovteksten. Det indgår som nævnt alene som en oplysning i lovens bemærkninger, som ikke forpligter V-regeringen.

De klimalove, der blev vedtaget i England og Skotland – længe før den danske vedtagelse, og som udgjorde et inspirationsgrundlag for de danske politikere – er langt mere værd end den danske lov. De indeholder nogle klare retlige forpligtelser.

I den engelske klimalov er der tale om fastlæggelse af årlige budgetter for den maksimale udledning af drivhusgasser. De opstilles hvert år i perioden 2010-2050 og udgør et loft for de maksimalt tilladte emissioner i de angivne perioder. De femårige CO2-budgetter, der fortløbende fastlægges minimum 15 år frem (tre perioder), skal stimulere investeringer i grønne teknologier – det skal skabe vished blandt virksomheder om hvad, der skal gøres. Der skal som minimum fortløbende fastlægges CO2-budgetter for tre perioder. Inden for den enkelte femårsperiode må emissionerne variere, så længe de samlede emissioner for hele perioden ikke overskrides.

I den skotske klimalov anvendes der også årlige budgetter. Det første budget vedrører en periode på 10 år – fra 2012-2022. De følgende vedrører femårsintervaller med delmålsætninger, der peger i retning af det overordnede reduktionsmål på 80 % reduktion i 2050. Målene kan revideres med parlamentets godkendelse, såfremt udviklingen tilsiger det. Relevante faktorer er i den forbindelse fx en ny videnskabelig viden på klimaområdet, teknologiudvikling, økonomiske og finansielle forhold, sociale forhold, energipolitik, miljømæssige forhold og udviklingen i den europæiske og den internationale ret/politik.

Med lovene etableres der i hvert af de to lande en rådgivende uafhængig ’Committee on Climate Change’, der dels rådgiver regeringen, dels fremsætter forslag til størrelsen af de femårige CO2-budgetter. Komitéen skal fremlægge årlige fremskridtsrapporter for parlamentet, hvori man forholder sig til opfyldelsen af den langsigtede målsætning for 2050, hhv. de milepæle, der er opstillet for de kortere perioder. Regeringen forpligtes til at forholde sig til de årlige rapporter. Lovene indeholder forpligtelser for den engelske hhv. den skotske regering til at forelægge konkrete strategier, som er udarbejdet i et samarbejde med kommissionen. Lovene angiver kun i begrænset omfang, hvordan reduktionsmålsætningerne skal nås. De indeholder dog affaldsregler – herunder regler om genanvendelse af affald, affaldsbortskaffelse og administration, idet affaldshåndtering er én af de centrale emissionskilder.

Den engelske hhv. den skotske regering forpligtes til at rapportere til parlamentet hvert femte år om gennemførelsen af CO2-budgettet og om den førte klimapolitik. Regeringen pålægges endvidere at forelægge følgende for parlamentet:
  • en rapport om klimatilpasning
  • en strategi ift. arealanvendelse m.v.
  • en rapport for parlamentet om energieffektivisering – herunder i forhold til bygninger.
Regeringerne skal endvidere gennemføre lovgivning, der fremmer energiperformance.

De offentlige institutioner og myndigheder pålægges i de to landes klimalove at bidrage til opfyldelsen af målsætninger ved at kalkulere deres egne bidrag. Der skal endvidere i forbindelse med fremsendelse af lovforslag og andre reguleringstiltag foretages vurderinger af effekten af sådanne tiltag ift. klimaet. Vurderingerne skal forelægges parlamentet. De forskellige sektormyndigheder pålægges også at rapportere. Der skal foretages målinger af udledninger af dertil udpegede personer/organer, der også skal rapportere resultaterne. Også de lokale myndigheder pålægges at etablere energieffektiviserende tiltag og at tilpasse afgifter ud fra de opstillede klimamål.

Som nævnt ser det meget anderledes ud i Danmark. Der er næppe jurister, der vil opfatte indholdet af den danske klimalov som andet end regler, der etablerer Klimarådet, som fastlægger regeringens forpligtelse til at fremlægge sine politiske strategier, og som angiver nogle muligheder for inddragelse af offentlighed.

Velbegrundede kritiske spørgsmål, der blev rejst i forbindelse med forberedelsen af den danske klimalov
En række af de danske organisationer, der blev hørt i forbindelse med forberedelsen af klimaloven, rejste det kritiske spørgsmål: Hvorfor er der ikke paragraffer i lovforslaget, der forpligter klima-, energi- og bygningsministeren til, som forudsat i aftalen, at offentliggøre forpligtende klimamålsætninger hvert femte år?

Det spørgsmål blev rejst i de høringssvar, der blev afgivet af Danske Advokater, Dansk Byggeri, Dansk Energi, Landbrug & Fødevarer, Dansk Industri, Danmarks Vindmølleforening, Danmarks Naturfredningsforening og Greenpeace. To af de tre forligspartier – SF og Enhedslisten – forelagde også spørgsmålet for ministeren, der var fokuseret på den udtynding, som lovforslaget indebar ift. det aftalte (spørgsmål nr. 10 og nr. 19 til lovforslag L 161/2013). Ministeren afviste imidlertid at ændre den valgte reguleringsform! Hvorfor?

Begrundelsen for afvisningen var ikke baseret på en vurdering af, hvordan Folketinget bedst sikrer realiseringen af det aftalte klimamål! Nej, det var Justitsministeriets opfattelse af, hvad ”hensynet til god lovkvalitet” tilsiger, der var den eneste begrundelse. Med en henvisning til et par sider i en bog, der er skrevet i 2002 af en ansat i Justitsministeriet, forklarede ministeren, at hensynet til lovkvaliteten indebar, at love kun burde indeholde regler, som

”normerer retsstillingen mellem borgerne indbyrdes, pålægger borgerne pligter over for det offentlige eller tillægger borgerne rettigheder over for det offentlige.”

Justitsministeriets beskrivelse, der er gengivet i lovens forarbejder – herunder i den betænkning, der blev afgivet den 15. maj 2014 – er misvisende. Den dækker overhovedet ikke det, der karakteriserer den lovform, der anvendes inden for store dele af miljøområdet. Stort set alle miljølove (i bred forstand), herunder planloven, miljømålsloven og miljøvurderingsloven, indeholder rigtig mange – og love indeholder stort set udelukkende – paragraffer, der er rettet mod myndighederne. Lovgivningsformen er blandt andet en konsekvens af, at mange af reglerne er vedtaget til gennemførelse af internationale og EU-retlige forpligtelser.

Organisationerne, der rejste det kritiske spørgsmål forud for vedtagelsen af klimaloven, er centrale i et forpligtende offentligt-privat samarbejde om realiseringen af en grøn omstilling – dvs. en nødvendig forudsætning for, at klimamålene kan nås samtidig med, at det danske samfund udvikles på et bæredygtigt grundlag. En sådan omstilling kan kun sikres i et konstruktivt samspil, hvor forpligtelserne går begge veje. Her virker den traditionelle ”top-down” lovregulering, som Justitsministeriet tager udgangspunkt i, ikke. Forudberegnelighed er en nødvendig forudsætning, hvis den private sektor skal spille en central rolle. Bl.a. forudsætter investeringer i udviklingen af nye grønne teknologier, at regeringen ikke nøjes med uforpligtende hensigtserklæringer om de fremtidige reduktionsmål. Klare retlige forpligtelser, som opstilles af Folketinget, og hvor adressaten er den til enhver tid ansvarlige regering, kan udgøre relevante rammebetingelser for den grønne omstilling.

En forpligtende reguleringsform er – som der redegøres for ovenfor – da også anvendt i den engelske og den skotske klimalov, der var inspirationsgrundlaget bag det danske lovforslag.

Den politiske klimamålsætning og dens betydning
De organisationer, der efterspurgte klare retligt forpligtende periodiske klimamål i forbindelse med forberedelsen af klimaloven, havde gode grunde til at efterlyse et retligt forpligtende ambitionsniveau. Det dokumenteres af det, der præger en række udmeldinger fra den siddende V-regering. Venstre og de to borgerlige partier, der stod sammen med V om at stemme imod klimaloven (DF og LA), ser ikke det samme potentiale som de øvrige politiske partier ift. vækst og arbejdspladser ved et højt ambitionsniveau ift. den grønne omstilling.

Her skal nævnes nogle – blandt mange – eksempler på den ændrede dagsorden og de emner, der aktualiseres:

Energi, forsynings- og klimaminister Lars Christian Lilleholt (V) meddelte i august 2015, at ambitionsniveauet i forhold til reduktion af drivhusgasser er for højt, og at en ’grøn realisme’ tilsiger en reduktion af ambitionsniveauet fra 40 % til 37 %. Regeringen vil også reducere ambitionsniveauet ift. de delmål, der indgik i den politiske aftale vedrørende udfasning af kul i 2030 og naturgas i 2035. Det begrundes med, at det vil koste arbejdspladser inden for andre sektorer end de sektorer, der profiterer af høje og forpligtende reduktionsmålsætninger, hvis ambitionsniveauet opretholdes. Som nævnt ovenfor er der ikke retligt noget, der forhindrer regeringen i at foretage sådanne ændringer i de opstillede mål. Klimaloven er i den sammenhæng uden nogen retlig værdi.

V-regeringen har endvidere tilkendegivet, at afgiftsfritagelsen for elbiler ikke påtænkes forlænget ind i en ny periode, når den aktuelle fritagelse ophører med udgangen af 2015.

Finanslovsforhandlingerne er også et klart bevis for, at der ikke er noget i klimaloven, som kan bidrage til at sikre en realisering af lovens formål. V-regeringens forslag til næste års finanslov indeholder således klare signaler, der bidrager til at sætte et spørgsmålstegn ved, om målsætningen ift. omstilling til et lavemissionssamfund har en plads i den politiske prioritering som forudsat med klimaloven. Regeringen har bl.a. foretaget en decimering af Det Energiteknologiske Udviklings- og Demonstrationsprogram (EUDP) fra 375 millioner i 2015 til 52,6 millioner kroner fra 2016. Dansk Industri, der var blandt de organisationer, der problematiserede den danske klimalovs manglende klimamål, har tilkendegivet, at udspillet i finanslovforhandlingerne med en reduktion i finansieringen af EUDP er den helt forkerte vej at gå. Aftalen, der blev indgået den 29. oktober 2015, indebærer en meget betydelig reduktion af midlerne til innovativ forskning.

Det er ikke kun de danske interesseorganisationer, der var skeptiske over for klimalovens uforpligtende indhold, der har reageret skarpt på de ændrede klimamål og den usikkerhed, det skaber. Den tyske energikoncern E.ON har tilkendegivet, at klimaslingrekursen indebærer, at det ikke længere er attraktivt for selskabet at investere i Danmark. Klimarådets formand, professor i økonomi Peter Birch Sørensen, udtalte sig også kritisk den 15. oktober 2015 til Information. Han blev citeret for at mene, at regeringen formentlig ikke ”har gjort sig helt klart, hvor stor en omstilling der faktisk er tale om, hvis vi skal tage 2050-målsætningen alvorligt”. Birch Sørensen henviser formentlig her til, at regeringen ikke har taget afstand fra SR-regeringens langsigtede energi- og klimapolitiske mål om en 100 % reduktion i 2050. Vigtigt er det også i denne sammenhæng, at EU har opstillet en køreplan for realisering af en reduktion på 80-95 % i 2050.





1. november 2015, 12:11 2 kommentar(er) · 2042 fremvisninger

Kommentarer
Kosmos 1. november 2015, 23:56
Tak for en grundig analyse af diverse varianter af klimalovgivning; jeg synes dog, der er et par uklarheder:

De klimalove, der blev vedtaget i England og Skotland – længe før den danske vedtagelse, og som udgjorde et inspirationsgrundlag for de danske politikere – er...

- 'fra Engeland til Skotland, der sejlede'...jeg går ud fra, der menes love, vedtaget i det britiske parlament!?

De opstilles hvert år i perioden 2010-2050 og udgør et loft for de maksimalt tilladte emissioner i de angivne perioder
- men de 'opstilles' vel kun i det omfang, det til enhver tid siddende parlament vedtager dem?:
Jeg går ud fra, at et britisk parlament lige så lidt som et dansk folketing kan forpligte deres fremtidige kolleger til at gennemføre dette eller hint(?).

(Tilsvarende gælder utvivlsomt EUs 'køreplan').
janus 31. marts 2016, 09:44
jeg er enig men det
Deltag aktivt i debatten om artiklen Klimaloven uden betydning for de danske klimamål:

Husk mig

Lignende indhold
NyhederDato
Obama vil personligt sikre klimalov04-06-2010 06:01
Oliekatastrofe truer klimalov03-05-2010 09:41
Amerikansk klimalov i fare26-04-2010 09:32
USA til København med næsten færdig klimalov11-11-2009 14:53
Slutspil om COP15 med forsinkede klimamål24-08-2009 12:21
DebatterSvarSeneste indlæg
Hjælp til høringssvar til klimaloven2201-04-2014 18:10
En klimalov1827-03-2010 11:38
Sidste nyt - Barroso: USA tæt på accept af klimamål...1010-07-2008 21:23
▲ Til toppen
Afstemning
Vil Donald Trump trække USA ud af Paris-aftalen?

Ja

Nej

Ved ikke


Tak for støtten til driften af Klimadebat.dk.
Copyright © 2007-2016 Klimadebat.dk | Kontakt | Privatlivspolitik