Husk mig
▼ Indhold

EU's muligheder for globalt lederskab fremadrettet

Af Helle Bager Eriksen og Andreas Brunsgaard-Jørgensen
Artiklen er en del af et universitetsspeciale fra 2008.


< PerspektiveringIndholdsfortegnelseEU’s energipolitik >


12.2 EU’s muligheder for globalt lederskab fremadrettet

I forlængelse af vores antagelser om forholdet mellem stabilitet og forandring i perioden 1988-2008, som vi testede empirisk og diskuterende i afsnit 9, vil vi i dette afsnit diskutere institutionsudviklingen i et fremadrettet perspektiv. Analysen af udviklingen i institutionsdannelsen i EU på klimaområdet de sidste 20 år viser, at der er sket en øget institutionalisering af EU's klimapolitik. EU har løbende udviklet og udvidet sine målsætninger, politikker og kompetencer på klimaområdet. Vi forventer, at EU i løbet af 2008 vedtager et direktiv, der vil føre til yderligere udbygning af det europæiske kvotehandelssystem. En af de reproducerende mekanismer, der har haft stor betydning for udviklingen, er RM- kobling til globalt lederskab. I dette afsnit vil vi se nærmere på denne reproducerende mekanisme i et fremadrettet perspektiv. Det skyldes for det første, at særligt RM- kobling til globalt lederskab er styrket i betydelige grad og for det andet, at COP15, hvor forhandlingen om en ny global klimaaftale skal falde på plads, står lige foran os. Vi synes derfor, det er særlig interessant at diskutere, hvordan resultatet, hvad enten det er positivt eller negativt, vil virke tilbage på RM- kobling til globalt lederskab og dermed institutionsudviklingen på klimaområdet. En sådan diskussion vil bidrage til fremadrettet at diskutere udsigterne til stabilitet eller forandring for EU's klimapolitiske institutioner. Vi påstår ikke at kunne forudsige udviklingen, dertil spiller for mange ubekendte faktorer ind. Vi vil i stedet for diskutere, hvordan man på baggrund af vores teoretiske ramme og hidtidige analyseresultater kan forestille sig, at resultatet af den aftale, der skal sætte rammerne for den globale klimapolitik efter 2013, vil virke tilbage på institutionaliseringen af EU's kvotehandelssystem.

Vi kunne også have valgt at diskutere fremtidsudsigterne for de øvrige reproducerende mekanismer fx: Hvilken effekt svindende olieressourcer, og dermed en øget udsigt til at forsyningssikkerheden kommer under pres, har på RM- omstillingsomkostninger’? Eller hvad betyder den globale fødevarekrise, der er under opsejling, og hvis effekter på en række områder kan føres tilbage til klimarelaterede problematikker, for RM- omstillingsomkostninger’? Ligeledes kunne vi gå ind i en diskussion af, hvad de nye og måske også kommende medlemsstater betyder for koalitionsformationen omkring RM- magten af den dominerende koalition. Men det er i denne sammenhæng kun RM- kobling til globalt lederskab, der vil blive behandlet.

Et forhold, der spiller ind på resultatet af COP15 og det fremtidige klimaregime, er EU's evne til at agere leder på det globale klimaområde. Vi vil derfor indledningsvis diskutere, hvordan udviklingen i EU's klimapolitik har påvirket EU's mulighed for globalt lederskab. Udviklingen vil formentligt styrke EU’s aktørkapacitet i forhold til forhandlingerne om en ny global klimaaftale. På den baggrund vil vi diskutere det egentlige spørgsmål om, hvordan resultatet af det fremtidige klimaregime vil virke tilbage på institutionsudviklingen af EU's klimapolitik.

12.2.1 EU's evne for at udvise globalt lederskab på klimaområdet

I dette afsnit diskuteres EU's muligheder for at agere leder af det globale klimaregime. Der er ikke tale om en teoretisk diskussion, men for at kunne diskutere EU's rolle som global leder, trækker vi på begrebet om bl.a. directional leadership, som blev introduceret i afsnit 8.4.2. Ifølge Gupta og Ringius har EU utvivlsomt haft succes som leder på den globale klimascene, men for at opretholde denne position er det nødvendigt, at EU fortsat styrker sit directional leadership ved at implementere politikker, der viser, hvordan målsætningerne skal opnås (Gupta & Ringius,2001).

Etableringen af verdens første og største ordning for handel med CO2-emissioner og den udbygning, der forhandles i øjeblikket, har i høj grad øget EU's muligheder for globalt lederskab. EU har med andre ord øget sine muligheder for directional leadership. EU kan på baggrund af sine egne resultater med stor troværdighed vise vejen for, hvordan målsætninger kan opfyldes. Dermed har EU et godt udgangspunkt for at påvirke dels forhandlingspartneres opfattelse af emnet og dels hvilke løsninger, der generelt tænkes i (Gupta & Ringius, 2001: 283). Dette kommer til udtryk i Kommissionsformand Barroso’s udtalelser i forbindelse med stats- og regeringschefernes vedtagelse af klimamålsætningerne på topmødet i marts 2007: "Nu kan vi sige til resten af verden: I bør slutte jer til os i kampen mod klimaforandringer" (Det Europæiske Råd, 2007).

Manglen på en effektiv politik mindskede muligheden for at udøve lederskab
Analysen viste, at der har været store kampe mellem Europa-Kommissionen og nogle medlemsstater om at vedtage effektive klimapolitikker, og at det i mange år er mislykkedes fx at vedtage en fælles CO2-energiskat. Dette har svækket EU's muligheder for at demonstrere lederskab udadtil. Det har fx betydet at EU i forhandlingerne op til Kyoto-protokollen ikke kunne demonstrere, hvordan man effektivt ville leve op til sine egne målsætninger. EU har dermed manglet de afgørende argumenter til at sætte sig igennem overfor USA. Derfor lykkedes det amerikanerne at få brugen af fleksible mekanismer til at blive en del Kyoto-protokollen imod EU's ønske. Så selvom EU har spillet en stor rolle i vedtagelsen og især den senere redningsaktions af protokollen, har EU manglet den afgørende interne politik dvs. directional leadership.

Mulighederne for at udøve globalt lederskab øges
EU påtog sig at redde Kyoto-protokollen, efter USA havde trukket sig ud i 2001 og brugte alle sine diplomatiske evner til at sikre protokollens overlevelse. Processen omkring Kyoto-protokollen skabte dermed et overliggende pres for, at EU blev nødt til at håndtere udledningen af CO2 internt, hvilket yderligere satte skub i processen med at lancere et europæisk kvotehandelssystem. Med vedtagelsen af kvotedirektivet i 2003, har EU øget mulighederne for at udvise lederskab på den globale klimaarena. EU viser sig som et forgangseksempel, som andre kan følge, og demonstrerer, at EU er villige og har evnen til at håndtere de globale klimaforandringer. Det samme gælder den klimapakke, der i øjeblikket er under behandling. Ydermere kan de klimamålsætninger, der blev lanceret under det tyske formandskab i foråret 2007, tolkes som et forhandlingsmandat til de kommende forhandlinger om en ny klimaaftale, der skal gælde for perioden efter 2012. Et tydeligt eksempel på dette er, at EU unilateralt vil reducere sin CO2-udledning med 20 pct., men vil øge målsætningen til 30 pct., hvis andre I-lande deltager i en global aftale.

Den styrkede aktørkapacitet øger alt i alt mulighederne for, at EU kan påvirke resultatet af det kommende globale klimaregime i en mere ambitiøs retning. Men et resultatet af COP 15 er afhængig af rigtig mange faktorer, herunder USA's position, inddragelse af U- landene mv.. Vi vil derfor holde os fra at vurdere muligheden for succes eller fiasko. Vi vil derimod diskutere, hvordan scenarierne hhv. succes og fiasko kan påvirke RM- kobling til globalt lederskab og dermed påvirke den videre institutionalisering af EU’s klimapolitik.

12.2.2 Diskussion af 2 scenarier hhv. et positivt og et negativt resultat af COP15

I dette afsnit vil vi diskutere, hvordan hhv. et positivt og negativt resultat af COP15 kan virke tilbage på institutionsudviklingen i EU. Kriterierne for at få succes og dermed et positivt resultat er flere. Succes afhænger blandt andet af, 1) om det overhovedet kan lykkes at indgå en ny global aftale og 2) hvorvidt en sådan aftale omfatter et acceptabelt antal lande herunder i særdeleshed USA, Kina, Indien og Rusland og 3) i hvor høj grad det kan lykkes at skabe en aftale, der bidrager til at reducere udledningen af drivhusgasser mest muligt. Omvendt betyder det, at hvis 1) det ikke lykkes at indgå en ny aftale, 2) store udledere som USA, Kina, Indien og Rusland ikke indgår i aftalen, eller 3) aftalen ikke bidrager til at mindske udledningen af drivhusgasser, må det betegnes som et negativt resultat. Et meget relevant kriterium i forhold til begge scenarier er i hvor høj grad, det vil lykkes EU at påvirke forhandlingsforløbet og dermed aftalen, og i hvor høj grad EU anerkendes som global leder på klimaområdet. Det er derfor ikke fuldstændig entydigt hvilke kriterier, der skal opfyldes for, at COP 15 bliver opfattet som hhv. et positivt eller negativt resultat. Den præcise definition på et positivt og negativt resultat er imidlertid ikke det afgørende for den nuværende diskussion, det relevante er at diskutere virkningen tilbage på RM- kobling til globalt lederskab.

Diskussionen af disse scenarier foretages i forlængelse af de antagelser, vi gennem analysen har fået bekræftet omkring forholdet mellem stabilitet og forandring. Nemlig at institutionel stabilitet er baseret på en eller en kombination af de behandlede reproducerende mekanismer, og at institutionelle forandringer(stibrud) vil finde sted, når de reproducerende mekanismer, der opretholder en institution, bryder sammen. Vores diskussion vil hovedsageligt fokusere på udviklingen inden for RM- kobling til globalt lederskab. Det betyder, at diskussionen kun i meget lille grad vil omfatte forandringer i de øvrige reproducerende mekanismer og kun indfange lidt af samspillet mellem de enkelte reproducerende mekanismer. Diskussionens antagelser siger derfor primært noget om en situation, hvor de andre reproducerende mekanismer forbliver konstante.

Diskussion af et positivt resultat
EU's ønske om at agere leder af det globale klimaregime skaber en dobbeltsidet påvirkningsproces, hvor EU både påvirker og påvirkes af den globale proces. På den ene side arbejder EU for en ny global klimaaftale, der stiller krav om ambitiøse reduktionsmål. EU arbejder på at fremme sin aktørkapacitet ved internt at implementere effektive klimapolitikker. På den side betyder det, at hvis EU har succes med sin globale strategi, er EU nødt til at leve op til disse mål, hvormed behovet for skrappere politikker og dermed øget institutionalisering af klimapolitikken vil stige.

Lykkes det således parterne på COP15 at opnå et positivt resultat, og bliver EU’s lederskabsambition realiseret, vil det styrke RM- kobling til globalt lederskab betydeligt. Et positivt resultat, hvor EU har succes med at påvirke forhandlingerne, vil dermed sætte skub i forandringsdynamikkerne og øge behovet for en effektiv klimapolitik.

Som vi har set i analysen, har der hidtil stået en stærk koalition bag EU's lederskabsambitioner. Det bestyrker antagelsen af, at et positivt resultat af COP15 vil føre til, at EU får yderligere blod på tanden. Med al sandsynlighed vil opfyldelsen af lederskabsambitionen fremme en selvforstærkende dynamik, hvor EU for at opretholde succesen som global leder forventes at følge linjen om en stadig skrappere og mere ambitiøs klimapolitik. Det betyder, at koblingen mellem lederskabsambitionen og behovet for en strammere klimapolitik styrkes, hvilket vil øge presset for yderligere udvikling og institutionalisering af EU's klimapolitik.

Styrkelsen af RM- kobling til globalt lederskab vil således føre til et øget pres for, at EU på kort sigt opfylder sin 2020 reduktionsmålsætninger. På lang sigt vil ønsket om at opretholde lederskabsrollen formentligt føre til meget mere drastiske ændringer. EU har bl.a. et mål om, at I-landende skal reducere deres udledning af CO2 med 50 pct. inden 2050. Hvis dette bliver en realitet, vil det betyde et pres for at udvikle nye målsætninger og politikker. Det kan ligeledes betyde, at behovet for, at EU får overdraget kompetencer på en lang række nye områder, øges. For at nå de massive reduktionsmålsætninger for fremtiden, vil det sandsynligvis være nødvendigt at overdrage kompetence på en række politikområder som skat, energi, transport fødevarer mm.

På baggrund af antagelserne om institutionel stabilitet forventes det, at et positivt resultat af COP-15 vil styrke fundamentet for RM- kobling til globalt lederskab. Det betyder, at institutionaliseringen på sigt vil styrkes, og at EU's klimapolitik vil forblive stabil.

Diskussion af et negativt resultat
Et negativt resultat af COP-15 vil omvendt svække forandringsdynamikken i RM- kobling til globalt lederskab. Den præcise påvirkning afhænger naturligvis af karakteren af et negativt resultat. Bliver resultatet et komplet sammenbrud eller en meget lidt ambitiøs aftale med lave reduktionsmål eller en aftale, hvor en række væsentlige aktører står udenfor, vil der være tale om et negativt resultat. Derudover vil det også have betydning for RM- kobling til globalt lederskab, hvor stor indflydelse EU har på indholdet.

Et negativt resultat af COP-15 vil formentligt ikke føre til, at EU dropper sin klimapolitik og et komplet sammenbrud af kvotehandelssystemet. Dette skyldes for det første, at målsætningerne i tredje klimapakke er formuleret således, at EU uanset om, der opnås enighed om en ny global klimaaftale, har forpligtiget sig til unilateralt at reducere sin CO2-udledning med 20 pct. i 2020. For det andet reproduceres EU’s kvotehandelssystem formentligt stadigt af de to resterende reproducerende mekanismer. Afhængigt af hvor stærke disse er, vil de kunne opretholde og reproducere kvotehandelssystemet uanfægtet, at RM- kobling til globalt lederskab bryder sammen. For det tredje kan selve institutionaliseringen af kvotedirektivet bidrage til at kvotehandelsinstitutionen, til trods for at RM- kobling til globalt lederskab bryder sammen, opretholdes. Således vil det forhold, at klimapolitik er traktatfæstet og at bæredygtig udvikling er indskrevet i EU’s formålsparagraf betyde, at klimapolitik alt andet lige ikke kan opgives.

Endeligt har EU investeret mange ressourcer i at opbygge kvotehandelssystemet, og det må således formodes, at konsekvenserne af de globale klimaforandringer stadig afføder et behov for en effektiv klimapolitik, hvad enten det bliver som en del af en ny global klimaaftale eller ej.

Alt i alt vil et negativt resultat kunne svække forandringsdynamikken i RM- kobling til globalt lederskab. Om end kvotehandelssystemet ikke vil bryde sammen, vil dette scenarium sandsynligvis betyde, at den institutionelle udvikling vil foregå i et andet tempo, end hvis resultatet var positivt. Med andre ord vil et negativt resultat svække RM- kobling til globalt lederskab, men hvorvidt det fører til et sammenbrud af mekanismen og dermed af kvotehandelssystemet, afhænger på den ene side af karakteren af det negative COP 15 resultat og på den anden side af en række andre faktorer.

< PerspektiveringIndholdsfortegnelseEU’s energipolitik >






 0 kommentar(er) · 1100 fremvisninger

Kommentarer
Der er ikke skrevet kommentarer til denne artikel.

Deltag aktivt i debatten om artiklen EU's muligheder for globalt lederskab fremadrettet:

Husk mig

Lignende indhold
Artikler
EUs klimapolitik - en succeshistorie? (Mernilds Klumme, januar 2009)
▲ Til toppen
Afstemning
Bør der indføres en klimaafgift på oksekød, som foreslået af Etisk Råd?

Ja

Nej

Ved ikke


Tak for støtten til driften af Klimadebat.dk.
Copyright © 2007-2016 Klimadebat.dk | Kontakt | Privatlivspolitik