Idéparadigme 2: Klimaforandringer
Af Niels Fuglsang
Artiklen er en del af et universitetsspeciale fra 2011.
4.3 Idéparadigme 2: Klimaforandringer
Efter analysen af, hvordan keynesianismen i Danmark resulterer i en planlægning mod kul, gas, kraftvarme og vedvarende energi (men ikke atomkraft), fortsætter jeg nu til det andet idéparadigme, nemlig klimaidéerne. Jeg redegør i dette afsnit for idéen om klimaforandringer og dennes udvikling, og jeg analyserer derefter, hvordan denne idé påvirker aktørerne og bliver brugt af aktørerne i den danske energipolitik og dermed skaber evolutionær institutionel forandring, primært fra 1990 og op til i dag.
De institutionalistiske tilgange, som jeg har gennemgået i afsnit 2, kan ikke i tilstrækkeligt omfang forklare, hvorfor det netop er i 1990’erne, der sker en voldsom udbygning af vindkraften. De aktørfokuserede analyser er bedre, idet de viser, hvordan de enkelte aktører i denne periode indgik alliancer for at støtte vindkraften. Men analyser som Karnøe & Buchhorn (2008) og de Lovinfosse (2008) mangler stadig at forklare, hvorfor aktørerne handlede, som de gjorde. Hvad fik Fogh til at være modstander og Auken til at være tilhænger af vedvarende energi? Og analyserne er desuden svage, når det kommer til at forklare, hvorfor Auken fik held med sit projekt, mens Fogh kun midlertidigt fik held med sit. Jeg vil derfor i dette og det næste afsnit om klimaideerne og neoliberalismen supplere disse forklaringer med min analyse, der inddrager idéer for at forstå aktørernes interesser og institutioner for at forstå, hvorfor det lykkedes for nogle aktører at ændre på institutionerne, mens det mislykkedes for andre.
4.3.1 Idéen om klimaforandringer
Idéen om klimaforandringer og global opvarmning er gammel og stammer helt tilbage fra begyndelsen af det nittende århundrede. Den franske videnskabsmand Jean-Baptiste Fourier beskrev dengang, hvordan energi fra solen rammer jorden, bliver absorberet og derefter skudt tilbage som infrarøde stråler. Fourier undrede sig over, hvorfor jorden ikke konstant befandt sig under frysepunktet. Hans forklaring var teorien om, at et lag af CO2 fungerede som et tæppe i atmosfæren rundt om jorden og altså på den måde holdt varmen indespærret og hævede den globale temperatur (Giddens, 2009: 17; Hulme, 2009: 42-43).
Teorien blev efter Fourrier udviklet op gennem det nittende og tyvende århundrede. Det var først i 1938, at den amerikanske ingeniør Guy Stewart Callendar kunne præsentere en samlet teori om menneskeskabt global opvarmning ud fra den viden, der allerede forelå: Den fysiske teori om CO2 og drivhuseffekten, den stigende koncentration af CO2 i atmosfæren og en stigende temperatur (Hulme, 2009: 50).
I 1960’erne begyndte global opvarmning for første gang at blive set som en trussel. I denne periode udkom flere bøger, der præsenterede dystre scenarier ved en fortsat stigende global temperatur. Der blev i 1963 afholdt en forskerkonference i New York, der advarede mod de ”potentielt farlige konsekvenser” ved øget CO2-udledning i atmosfæren (Hulme, 2009: 62). Idéen blev især optaget af hippiebevægelsen, der så den globale opvarmning som endnu en uheldig konsekvens af kapitalismen.
4.3.1.1 Klimaidéerne kommer på den globale dagsorden
Idéen om klimaforandringer og menneskeskabt global opvarmning blev for alvor sat på dagsordenen i 1987, hvor FN-rapporten ”Vores fælles fremtid” (også kendt som Brundtland-rapporten) udkom. Rapporten omhandlede klodens stadigt voksende miljøproblemer og fik stor indflydelse ved bl.a. at introducere begrebet om ”global bæredygtighed”.
Året efter oprettede man FN’s klimapanel (The Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)). Panelet fik til opgave at tilvejebringe det fulde videnskabelige overblik over udviklingen i klimaforandringerne. De løbende rapporter, Klimapanelet udgiver, er således baseret på tusindvis af forskeres bidrag, som bliver samlet og vurderet i panelets rapporter. I 1990 kom Klimapanelets første rapport, som konkluderer, at udledningen af drivhusgasser som følge af menneskelige aktiviteter er stærkt stigende, og at temperaturen i det 21’ende århundrede vil stige med omkring 0,3 grader celsius pr. årti, hvis der ikke gøres en indsats for at reducere drivhusgasudledningen.
4.3.1.2 Klimaidéerne bliver mainstream
1992 var også et vigtigt år for udbredelsen af miljø- og klimaidéer. Her mødtes over 100 stats- og regeringschefer i Rio de Janeiro til, hvad der blev kaldt ”The Earth Summit”. Rio-topmødet resulterede i en række dokumenter og konventioner, herunder konventionen om biodiversitet og Rio-erklæringen, der fastlage 27 principper om miljø og bæredygtig udvikling. Vigtigst i denne sammenhæng er, at rammekonventionen for klimaforandringer (UNFCCC – også kendt som klimakonventionen) blev vedtaget. I dag har 194 lande tilsluttet sig konventionen.
Klimakonventionen var afgørende for udbredelsen af idéerne om global opvarmning og klimaforandringer. Målet med konventionen defineres i artikel to, at stabilisere udledningen af drivhusgasser til et niveau, der forhindrer skadelige effekter. Konventionens parter anerkendte således, at klimaforandringer fandt sted som et resultat af menneskelig aktivitet. Konventionens parter har siden 1995 mødtes en gang om året til de såkaldte COP-møder for at diskutere udviklingen i klimaforandringerne samt mulighederne for at afhjælpe problemet.
På COP-3 i 1997, der foregik i den japanske by Kyoto, blev den såkaldte Kyotoaftale indgået. Aftalen viderefører Klimakonventionen, men i modsætning til Klimakonventionen indeholder Kyototeksten en målsætning om, at 37 industrialiserede lande og EU i gennemsnit skulle reducere udledningen af drivhusgasser med 5,2 % i forhold til 1990 i årene 2008-2012. EU påtog sig i den forbindelse den største byrde, nemlig et reduktionsmål på 8 %. Kyoto-aftalen trådte i kraft i 2005, da Rusland ratificerede aftalen. USA har aldrig ratificeret Kyotoaftalen.
I løbet af 1990’erne og 00’erne fik idéen om klimaforandringer yderligere gennemslagskraft i forbindelse med de rapporter, som Klimapanelet løbende udgav. Den første rapport er som nævnt fra 1990, og de næste fulgte i 1995, 2001 og 2007. Rapporterne satte gradvist en tykkere streg under alvoren i klimaproblematikken. Den seneste rapport fra 2007 fik således betydelig indflydelse, da den konkluderede, at klimaforandringer med 100 % sikkerhed finder sted, og at disse med 90 % sandsynlighed er menneskeskabte (det som rapporten kalder ”meget sandsynligt”31)32.
Det foreløbige klimaks på udbredelsen af klimaidéerne var, da verdens topledere mødtes i København i december 2009 til det femtende i rækken af COP-møder. Der var her lagt op til, at der skulle findes en afløser til Kyotoaftalen, der skulle gælde efter 2012 og inkludere både de industrialiserede lande og udviklingslandene. Af forskellige årsager lykkedes det ikke at nå til en aftale (Meilstrup, 2010).
4.3.2 Klimaidéernes indflydelse på dansk energipolitik
Jeg vil nu først skitsere den eksisterende institutionelle ramme for energipolitikken omkring 1990, hvor klimaidéerne vandt indflydelse på den danske energipolitik. Jf. afsnit 4.2 blev de keynesianske idéer institutionaliseret som en planlægning hen mod en flerstrenget energiforsyning, der ikke inkluderede atomkraft. Klimaidéerne passede fint med de eksisterende keynesianske institutioner og skabte derfor evolutionær institutionel forandring ved at bygge oven på disse. Nedenfor vil jeg identificere de strategiske aktører, der henholdsvis promoverede og modarbejdede klimaidéerne, og analysere, hvordan de brugte deres positioner og kompetencer til dette formål.
4.3.2.1 Den institutionelle ramme
Som vist i de to forrige afsnit 4.1 og 4.2 var keynesianske idéer i de to årtier før 1990 blevet institutionaliseret på en måde, der havde fremmet den vedvarende energi. Staten havde planlagt og reguleret med henblik på at sikre forsyningssikkerheden og havde således indført en lang række tiltag for at fremme vindmøller og vedvarende energi. Det sidste skridt i Blyths femskridtsmodel for, hvordan en idé kan skabe revolutionær forandring, er, at idéen, efter at de nye institutioner er bygget op, legitimerer og stabiliserer disse institutioner, fordi idéen leverer de underliggende argumenter for, hvorfor institutionerne er nødvendige. Det skete også sket i dette tilfælde. Med Scotts definition af institutioner (der lægger vægt på både det regulerende, det normative og det kognitive element) kan man sige, at keynesianismen ud over at være blevet institutionaliseret i form af konkrete regler også blev institutionaliseret via normer og viden. Hele tanken om, at staten skulle regulere og planlægge energisektoren var blevet alment udbredt og anerkendt. De nye idéer skulle – ifølge min analysemodel – for at kunne skabe institutionel forandring kunne passe ind i denne keynesianske institutionelle ramme, der eksisterede i energisektoren. Ellers ville idéerne få svært ved at vinde indflydelse.
Jeg vil nu vise, hvordan klimaidéerne blev promoveret og institutionaliseret af tre forskellige strategiske aktører fra 1987 og frem, samt hvordan dette var muligt, netop fordi disse idéer passede fint ind i den keynesianske ramme. Fra 1987 til 1994 var det grønne flertal den strategiske aktør. Fra 1994 til 2001 var det stadig det grønne flertal, men særlig miljøminister Svend Auken og kredsen omkring ham, der skabte den institutionelle forandring. Og fra 2001 til 2009 var Anders Fogh Rasmussen den strategiske aktør. Anders Fogh Rasmussen forsøgte dog – i hvert fald i første omgang – i modsætning til det grønne flertal og Svend Auken at modarbejde klimaidéerne.
4.3.2.2 Strategisk aktør 1: det grønne flertal
Det grønne flertal blev som vist i afsnit 4.1 samlet med udgangspunkt i den keynesianske idé. Det grønne flertal skulle vise sig at blive vigtigt for, at idéerne om klimaforandringer kunne institutionaliseres i Danmark, for det betød, at modstanderne af satsningen på den vedvarende energi ikke fik stor indflydelse. Hverken de politiske partier, der var mindre optimistiske med hensyn til satsningen på vedvarende energi og klimaregulering, fx Det Konservative Folkeparti (Interview, Nielsen: 00.52.20) eller energiindustrien. De Danske Elværkers forening – i dag Dansk Energi –, som er paraplyorganisationen for elproducenterne, var eksempelvis ikke tilhænger af klimadagsordenen i begyndelsen. Foreningen var derfor i opposition til både Energi 2000-planen og den følgende Energi 21-plan (Interview, Hoffmann: 00.59.00). Elværkerne havde få år tidligere omstillet sig fra olie til kul, og det var gået rigtig godt. Det var effektivt og billigt, og de danske elværker var på grund af den store kulimport blevet nogle af verdens bedste kulindkøbere målt på prisen (interviews, Nielsen: 00.21.10; Hoffmann: 00.21.40). De nye idéer om klimaforandringer udpegede kul som en hovedsynder og krævede en omstilling til renere energiformer. Det var elværkerne skeptiske over for. Men de blev i høj grad sat uden for indflydelse på grund af det grønne flertal i Folketinget. Det grønne flertal var altså den strategiske aktør, der anvendte sin politiske magtposition til at forsøge at institutionalisere klimaidéerne.
4.3.2.3 Institutionel forandring 1: Energi 2000
Energi 2000 blev præsenteret i 1990 og var den første energiplan, der for alvor satte klimaspørgsmålet på dagsordenen. Det var Jens Bilgrav-Nielsen, der som energiminister i KRV-regeringen, stod bag planen. Bilgrav-Nielsen var radikal og således en del af det grønne flertal. Energi 2000 er fra start til slut bygget op omkring klimaudfordringen. Brundtlandrapporten er nævnt på første side, og i planens undertitel: ”-handlingsplan for en bæredygtig udvikling” har man benyttet Brundtlands centrale begreb om bæredygtighed. Planen henviser til, at man i andre lande – herunder Norge, Sverige og Holland – som følge af Brundtlandrapporten har iværksat handlingsplaner for at reducere CO2-udslippet (Energiministeriet, 1990: 8-11). Det samme skal Danmark. Hovedformålet med Energi 2000 er således at levere en handlingsplan for, hvordan Danmark i 2005 reducerer sin CO2-udledning med 20 % i forhold til 1988. Det understreges, at Danmark er godt rustet til denne omstilling, da man i forvejen er nået langt med energieffektive kraftvarmeværker, vedvarende energi og miljøteknologier (Energiministeriet, 1990: 12).
Jens Bilgrav-Nielsen og det grønne flertal anvendte altså deres position – et flertal i Folketinget og en energiministerstilling – til med Energi 2000 at promovere klimaidéerne. Energi 2000 indeholder en række vigtige initiativer til at fremme vedvarende energi og energieffektivitet. For det første vil man fremme yderligere besparelser i energiforbruget. Det skal bl.a. ske ved at stramme op på bygningsreglementet og ved at hæve energiafgifterne. Man vil fx indføre en CO2-afgift. Derudover vil man omlægge energisystemet fra olie og kul til kraftvarme baseret på naturgas. Dette bliver udformet i den i afsnit 4.1.2.7 nævnte 20. marts-aftale. Dernæst vil man fremme renere energikilder som naturgas, biomasse og vindenergi. Og endelig vil man hæve støtten til forskning i et mere bæredygtigt energisystem (Energiministeriet, 1990: 89-109).
CO2-afgifter var et afgørende element i Energi 2000. Afgifterne skulle gøre det dyrere at anvende brændsel, der udledte meget CO2. Det var Jens Bilgrav-Nielsen, der som energiminister stod bag forslaget. Men efter valget i 1990 mistede Det Radikale Venstre tre mandater (de gik fra 10 til 7 mandater) og trådte som en konsekvens heraf ud af regeringen. Herefter blev det den konservative Anne Birgitte Lundholdt, der overtog Energiministeriet. Lundholdt, der samtidig var industriens minister, brød sig ikke om forslaget med CO2-afgifter. Stod det til hende, skulle det ikke gennemføres (Interview, Nielsen: 00.53.40; interview, Nielson). Men her kom det grønne flertal i spil. Et beslutningsforslag med titlen B-5233 underskrevet af blandt andre Poul Nielson og Jens Bilgrav-Nielsen om at indføre en CO2-afgift vandt tilslutning i Folketinget, da S, SF og R stemte for34. Hermed blev CO2-afgifterne indført.
Man kan således sige, at mens målet i energipolitikken som følge af klimaidéerne i 1990 skiftede fra forsyningssikkerhed til klimahensyn, forblev metoden den samme: Keynesiansk regulering. Det grønne flertal kunne anvende klimaidéerne til at skabe evolutionær institutionel forandring, fordi det grønne flertal havde en meget magtfuld position i de eksisterende institutioner, og fordi klimaidéerne altså passede godt sammen med de keynesianske institutioner, der i forvejen fandtes i energisektoren. Varmeplanlægning, støtte til vedvarende energi, energiafgifter osv. havde man i sin tid indført for at fremme forsyningssikkerheden. De nye klimaidéer institutionaliseredes ved at fortsætte i samme retning. Det eneste punkt, hvor klimaidéerne kom i konflikt med de eksisterende institutioner, var i forhold til kullet, som udgjorde en stor del af energiforsyningen. Jf. Pierson (2004) var kulinstitutionerne blevet stærke, fordi mange aktører havde investeret politisk og økonomisk i kullet. Det havde krævet mange økonomiske og administrative ressourcer at omlægge til kul, og derfor var mange aktører – blandt andet de Danske Elværkers Forening – modstandere af at forlade kullet som brændsel. Det er denne proces, som Pierson kalder ”positive feedback”, og som leder til ”path dependency”: institutioner bliver stærkere og stærkere med tiden. Men her havde den strategiske aktør, det grønne flertal, en position, der gjorde det muligt at påbegynde en omstilling væk fra kul. Eftersom klimaidéerne i det store hele passede i de eksisterende institutioner – undtagen med hensyn til kullet – kunne de indpasses i den keynesianske ramme.
4.3.2.4 Strategisk aktør 2: Svend Auken
Svend Auken overtog Energiministeriet i 1994 og blev således både miljø- og energiminister. At miljøministeren samtidig var energiminister var meget betegnende for det stigende miljø- og klimahensyn, der i denne tid prægede energipolitikken. Auken kan analyseres som en strategisk aktør, der formåede at bruge tidens idéer som et redskab til at skabe institutionel forandring i kraft af sin position (energiminister), sine ressourcer (det er velkendt, at han var en af de mest magtfulde ministre i Poul Nyrup Rasmussens regering og opbyggede et stort ministerium) og sine individuelle kompetencer. Auken var få år forinden blevet væltet som Socialdemokratiets formand af Poul Nyrup Rasmussen (Mørch, 2004: 441-477), og da han blev tilbudt posten som miljøminister, så han dette som en mulighed for igen at vinde indflydelse og sætte en dagsorden. Ifølge Aukens daværende chef for ledelsessekretariatet for energi i Miljø- og Energiministeriet, Flemming G. Nielsen, gjorde det samme sig gældende for Auken på energiområdet.
Svend Auken anvendte sin position og sine kompetencer til med Energi 21 fra 1996 at institutionalisere klimaidéerne yderligere. Flere af de analyser, jeg har behandlet i afsnit 2, tillægger Svend Auken stor betydning for energipolitikkens udvikling. Såvel de Lovinfosse (2008: 144) som Karnøe & Buchhorn (2008: 76). Men disse analyser behandler Auken som en aktør med eksogene interesser. De giver ikke nogen forklaring på, hvorfor Auken pludselig begyndte at interessere sig for vedvarende energi, samt hvorfor det lykkedes for Auken at institutionalisere klimaideerne – ud over at han havde et politisk flertal i ryggen, og at han var en stærk minister. De er således ikke opmærksomme på den betydning, det fik for gennemførelsen af Aukens projekt, at klimaideerne, som formede Aukens interesser, passede fint ind i de keynesianske institutioner, der i forvejen eksisterede i den danske energisektor.
4.3.2.5 Institutionel forandring 2: Energi 21
Svend Aukens energiplan Energi 21 fra 1996 fortsatte med at indoptage og promovere klimaidéerne, som Energi 2000 havde gjort det. Planen fra 1996 fastholdt regeringens målsætning om at opnå en reduktion på 20 % af CO2-udledningen i 2005 i forhold til 1988. Men planen var mere detaljeret end Energi 2000, idet den fremsatte delmål for forbedringer af energiintensiteten (i 2005 skulle denne forbedres med 20 % i forhold til 1994) og udbygning af vedvarende energi (denne skulle udgøre 12-14 % og 35 % af energiforbruget i henholdsvis 2005 og 2030) (Energiministeriet, 1996: 22).
Grundlaget for Energi 21 var den forskning, der var blevet gennemført på klimaområdet siden Brundtlandrapporten, herunder særligt konklusionerne fra FN’s klimapanels anden rapport fra 1995:
Under Auken institutionaliseredes klimaidéerne i endnu højere grad end tidligere, og Auken satte med udgangspunkt i Energi 21-planen de efterfølgende år en masse initiativer i gang. Dette muliggjordes af, at Auken blot skulle følge den ”sti”, jf. den historiske institutionalisme, som på dette tidspunkt var etableret. Eksempelvis satte Danmark sig i forbindelse med Kyotoaftalen nye mål for CO2-reduktionen og påtog sig en af de største forpligtelser blandt de industrialiserede lande, nemlig at nedsætte udslippet med 21 % i 2008-12 i forhold til 1990. Dette var en forlængelse af den ”sti”, man befandt sig på, da Danmark allerede havde en målsætning på 20 % i 2005 i forhold til 1988. Det samme var tilfældet med den voldsomme forøgelse af vindkraftkapaciteten i 1990’erne, hvor man udbyggede det system for støtte til vedvarende energi, som var udviklet allerede fra 1970’erne, jf. afsnit 4.1 og 4.2. På nedenstående figur 4.2 ses udviklingen af vedvarende energi i Danmark siden 1980. Det fremgår, at der fra 1990’erne for alvor kom gang i udbygningen af vindkraftkapaciteten. I 2009 udgjorde vedvarende energi mellem 17,6 % og 19,7 % af Danmarks energiforbrug afhængigt af, hvilken regnemetode man anvender.
FIGUR 4.2: Udviklingen i vindkraftkapacitet35
Yderligere fortsatte regeringen, jf. figur 4.3, udbygningen af biomasse, hvilket ligeledes var en fortsættelse af ”stien”, idet man allerede i løbet af 1980’erne – som beskrevet i afsnit 4.1 – havde pålagt elselskaberne at omstille en stor del af deres kraftværker til gas og biomasse. At det lykkedes for Auken at institutionalisere klimaidéerne, kan således – ud over at han som strategisk aktør havde en magtfuld position – yderligere forstås ud fra hans mulighed for at følge den” sti”, som allerede var etableret.
FIGUR 4.3: Udviklingen i produktion af vedvarende energi36
4.3.2.6 Strategisk aktør 3: Anders Fogh Rasmussen
Under Auken blev klimaidéerne altså for alvor institutionaliseret i den danske energisektor. Da Anders Fogh Rasmussen blev statsminister i 2001, blev farten sænket for en periode. Fogh var ikke overbevist af klimaidéerne37. Han var ikke sikker på, at klimaforandringer var menneskeskabte, og han var slet ikke sikker på det økonomisk fornuftige i udbygningen af den vedvarende energi. Han foretog derfor et kursskifte i forhold til Aukens politik. Selv om mange aktører i energisektoren var uenige i dette kursskifte, havde Foghs VK-regering sammen med Dansk Folkeparti flertal på energipolitikområdet. Derfor havde Fogh umiddelbart magt til at gennemføre kursskiftet. Det grønne R-S-SF-flertal blev således brudt for første gang siden 1973.
Fogh kan ligesom Auken anskues som en strategisk aktør, der brugte idéer som redskaber for at skabe institutionel forandring. Han fik dog af flere grunde ikke lige så meget held med det som Auken, hvilket jeg vil komme tilbage til i næste afsnit 4.3.2.6. Fogh iværksatte, hvad der kan forstås som et forsøg på at bekæmpe klimaidéernes indflydelse, idet han fra 2002 afsatte penge på Finansloven til at ansætte klimadebattøren Bjørn Lomborg som direktør i ”Institut for miljøvurdering”. Lomborg er en kontroversiel skikkelse, der har argumenteret for, at selv om den globale opvarmning finder sted, er dette blot et af mange problemer, som verden står over for og ikke det største. Det kan derfor ifølge Lomborg bedre betale sig at bruge pengene på at løse nogle af de andre problemer fx fattigdomsbekæmpelse, bekæmpelse af aids osv38. Ved at sætte Lomborg på finansloven satte Fogh således en moddagsorden til klimaidéerne.
4.3.2.7 Institutionel forandring 3: klimainstitutionerne rulles for en kort tid tilbage
Meget symbolsk for Anders Fogh Rasmussens holdning til klimaspørgsmålet blev Energiministeriet skilt fra Miljøministeriet. Energiministeriet blev lagt sammen med Transportministeriet, men det var Bendt Bendtsen, der som økonomi- og erhvervsminister fik størstedelen af det gamle Energiministerium som en del af sit ressortområde. Noget af det første, Bendtsen foretog sig, var at aflyse opførelsen af tre havvindmølleparker, som Auken tidligere havde planlagt. To af parkerne blev påbegyndt umiddelbart efter på henholdsvis Horns Rev og Rødsand. De tre resterende mente Auken at have fået en aftale om med regeringen i forbindelse med elreformen i 1999. Det var Bendtsen ikke enig i og aflyste parkerne39. Derudover nedsatte Fogh-regeringen – ganske vist i et forlig med Socialdemokraterne – støtten til vindenergien. Men tilbagerulningen af institutionerne var kun midlertidig. Støtten til vindmøller blev sat op igen i 2007. Og nye vindmølleparker blev allerede i 2004 planlagt igen (Interview, Nielsen: 01.16.40).
Det interessante spørgsmål er her, hvorfor det ikke lykkedes for Fogh at bremse institutionaliseringen af klimaidéerne permanent? Som strategisk aktør var Fogh bevidst om, at idéer kan bruges som redskaber. Det viste hans ansættelse af Lomborg, der skulle modarbejde klimaidéerne. Man kan heller ikke nægte, at han besad en position (statsminister), ressourcer (Fogh er ofte blevet omtalt som en af nyere tids mest magtfulde statsministre) og individuelle kompetencer, der burde give ham et stærkt udgangspunkt for at sætte en moddagsorden til klimaidéerne. At det ikke lykkedes i højere grad, end tilfældet var, viser, at når først ideer er blevet institutionaliseret, kan de være endog meget robuste, jf. Pierson og Scott. En stor del af industrien havde på dette tidspunkt indrettet sin produktion på vedvarende energi (i 2008 eksporterede Danmark for omkring 68 milliarder kroner energiteknologi). Mange embedsmænd havde, udarbejdet deres lovkomplekser med henblik på at fremme den vedvarende energi. Og der var mange mennesker i det hele taget, der på dette tidspunkt var overbeviste om, at klimaforandringerne udgjorde et reelt problem, som krævede en løsning. Også Fogh selv endte med at blive overbevist om klimaidéernes relevans.
Som beskrevet tidligere satte FN’s klimapanel med deres rapporter i 1990, 1995, 2001 og 2007 en stadig tykkere streg under deres konklusioner om, at den globale opvarmning var menneskeskabt, og at konsekvenserne ved ikke at handle ville blive meget alvorlige. Og i 2008 lod Fogh sig overbevise. Her indrømmede han på Venstres landsmøde, at han havde været ”fodslæbende”, hvad klimaspørgsmålet angik, men at han nu var overbevist om nødvendigheden af at handle:
I denne periode blev Energiministeriet til Klima- og Energiministeriet, og den populære Connie Hedegaard fra det Konservative Folkeparti indsattes som minister på området. Samtidig blev Danmark vært for COP-15 i december 2009, hvor man forventede, at der ville blive indgået en ny global aftale til afløsning af Kyotoprotokollen. Det lykkedes af forskellige årsager ikke (Meilstrup, 2010). Året efter meddelte statsminister Lars Løkke Rasmussen, at Danmark ville arbejde for et CO2-reduktionsmål på 30 % i EU41.
I 2007 nedsatte regeringen den såkaldte klimakommission, der skulle fremlægge en strategi for, hvordan Danmark i 2050 kunne blive frit for fossile brændstoffer i energisystemet42. Kommissionen præsenterede sin rapport i efteråret 2010, og i marts 2011 fremlagde regeringen efterfølgende sin strategi – inspireret af Klimakommissionen – for, hvordan man kunne opnå målet. Regeringens strategi, der skal gøre Danmark til ”et grønt bæredygtigt samfund med en stabil energiforsyning”, genindsætter imødegåelsen af klimaudfordringen som overordnet mål i den danske energipolitik (Regeringen, 2011: 4).
4.3.3 Opsummering: klimaidéernes indflydelse på dansk energipolitik
Jeg har i dette afsnit analyseret, hvordan klimaidéerne blev institutionaliseret i den danske energisektor, dels fordi en række strategiske aktører brugte deres positioner og kompetencer til at skabe den institutionelle forandring, dels fordi klimaidéerne uden store problemer kunne indpasses ind i de keynesianske institutioner, der forvejen fandtes.
Da klimaidéerne i starten af 1990’erne fik indflydelse på den danske energipolitik, eksisterede der allerede en række keynesianske institutioner, der understøttede udbygningen af vedvarende energi. Disse institutioner udgjordes af energiafgifter, varmeplanlægning og subsidier til vedvarende energi. De bestod også i, at danskerne på dette tidspunkt var blevet vant til at spare på energien, samt at staten så det som sin rolle at regulere energimarkedet til alles bedste. Jf. Scott var der altså tale om både regulerende, normative og kognitive aspekter af institutionerne.
Disse institutioner gjorde det muligt for strategiske aktører som det grønne flertal og Svend Auken at anvende klimaidéerne til at skabe en institutionel forandring. Via energiplanerne Energi 2000 og Energi 21, som indeholdt tiltag om CO2-afgifter, udbygning af vindkapaciteten og klimamålsætninger for 2005, blev klimaidéerne institutionaliseret i den danske energipolitik. I en periode efter 2001 frem til 2007-2008 stod klimaidéerne svagere, da en anden strategisk aktør, statsminister Anders Fogh Rasmussen, forsøgte at sætte en moddagsorden til klimaidéerne. Dette lykkedes dog kun for en afgrænset periode, for på dette tidspunkt var idéerne blevet institutionaliseret i en grad, der gjorde det meget svært at rulle dem tilbage.
Klimaidéerne fik den effekt, at målet for energipolitikken skiftede fra at være forsyningssikkerhed til at blive en bæredygtig energisektor. Men metoden forblev den samme, nemlig keynesiansk regulering. Der er altså tale om en evolutionær institutionel forandring.
TABEL 4.4: Opsummering af keynesianismens og klimaidéernes indflydelse på dansk energipolitik
Artiklen er en del af et universitetsspeciale fra 2011.
| < Hvorfor udbygger Danmark den vedvarende energi – og ikke atomkraft? | Indholdsfortegnelse | Idéparadigme 3: Neoliberalisme > |
4.3 Idéparadigme 2: Klimaforandringer
Efter analysen af, hvordan keynesianismen i Danmark resulterer i en planlægning mod kul, gas, kraftvarme og vedvarende energi (men ikke atomkraft), fortsætter jeg nu til det andet idéparadigme, nemlig klimaidéerne. Jeg redegør i dette afsnit for idéen om klimaforandringer og dennes udvikling, og jeg analyserer derefter, hvordan denne idé påvirker aktørerne og bliver brugt af aktørerne i den danske energipolitik og dermed skaber evolutionær institutionel forandring, primært fra 1990 og op til i dag.
De institutionalistiske tilgange, som jeg har gennemgået i afsnit 2, kan ikke i tilstrækkeligt omfang forklare, hvorfor det netop er i 1990’erne, der sker en voldsom udbygning af vindkraften. De aktørfokuserede analyser er bedre, idet de viser, hvordan de enkelte aktører i denne periode indgik alliancer for at støtte vindkraften. Men analyser som Karnøe & Buchhorn (2008) og de Lovinfosse (2008) mangler stadig at forklare, hvorfor aktørerne handlede, som de gjorde. Hvad fik Fogh til at være modstander og Auken til at være tilhænger af vedvarende energi? Og analyserne er desuden svage, når det kommer til at forklare, hvorfor Auken fik held med sit projekt, mens Fogh kun midlertidigt fik held med sit. Jeg vil derfor i dette og det næste afsnit om klimaideerne og neoliberalismen supplere disse forklaringer med min analyse, der inddrager idéer for at forstå aktørernes interesser og institutioner for at forstå, hvorfor det lykkedes for nogle aktører at ændre på institutionerne, mens det mislykkedes for andre.
4.3.1 Idéen om klimaforandringer
Idéen om klimaforandringer og global opvarmning er gammel og stammer helt tilbage fra begyndelsen af det nittende århundrede. Den franske videnskabsmand Jean-Baptiste Fourier beskrev dengang, hvordan energi fra solen rammer jorden, bliver absorberet og derefter skudt tilbage som infrarøde stråler. Fourier undrede sig over, hvorfor jorden ikke konstant befandt sig under frysepunktet. Hans forklaring var teorien om, at et lag af CO2 fungerede som et tæppe i atmosfæren rundt om jorden og altså på den måde holdt varmen indespærret og hævede den globale temperatur (Giddens, 2009: 17; Hulme, 2009: 42-43).Teorien blev efter Fourrier udviklet op gennem det nittende og tyvende århundrede. Det var først i 1938, at den amerikanske ingeniør Guy Stewart Callendar kunne præsentere en samlet teori om menneskeskabt global opvarmning ud fra den viden, der allerede forelå: Den fysiske teori om CO2 og drivhuseffekten, den stigende koncentration af CO2 i atmosfæren og en stigende temperatur (Hulme, 2009: 50).
I 1960’erne begyndte global opvarmning for første gang at blive set som en trussel. I denne periode udkom flere bøger, der præsenterede dystre scenarier ved en fortsat stigende global temperatur. Der blev i 1963 afholdt en forskerkonference i New York, der advarede mod de ”potentielt farlige konsekvenser” ved øget CO2-udledning i atmosfæren (Hulme, 2009: 62). Idéen blev især optaget af hippiebevægelsen, der så den globale opvarmning som endnu en uheldig konsekvens af kapitalismen.
4.3.1.1 Klimaidéerne kommer på den globale dagsorden
Idéen om klimaforandringer og menneskeskabt global opvarmning blev for alvor sat på dagsordenen i 1987, hvor FN-rapporten ”Vores fælles fremtid” (også kendt som Brundtland-rapporten) udkom. Rapporten omhandlede klodens stadigt voksende miljøproblemer og fik stor indflydelse ved bl.a. at introducere begrebet om ”global bæredygtighed”. Året efter oprettede man FN’s klimapanel (The Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)). Panelet fik til opgave at tilvejebringe det fulde videnskabelige overblik over udviklingen i klimaforandringerne. De løbende rapporter, Klimapanelet udgiver, er således baseret på tusindvis af forskeres bidrag, som bliver samlet og vurderet i panelets rapporter. I 1990 kom Klimapanelets første rapport, som konkluderer, at udledningen af drivhusgasser som følge af menneskelige aktiviteter er stærkt stigende, og at temperaturen i det 21’ende århundrede vil stige med omkring 0,3 grader celsius pr. årti, hvis der ikke gøres en indsats for at reducere drivhusgasudledningen.
4.3.1.2 Klimaidéerne bliver mainstream
1992 var også et vigtigt år for udbredelsen af miljø- og klimaidéer. Her mødtes over 100 stats- og regeringschefer i Rio de Janeiro til, hvad der blev kaldt ”The Earth Summit”. Rio-topmødet resulterede i en række dokumenter og konventioner, herunder konventionen om biodiversitet og Rio-erklæringen, der fastlage 27 principper om miljø og bæredygtig udvikling. Vigtigst i denne sammenhæng er, at rammekonventionen for klimaforandringer (UNFCCC – også kendt som klimakonventionen) blev vedtaget. I dag har 194 lande tilsluttet sig konventionen.Klimakonventionen var afgørende for udbredelsen af idéerne om global opvarmning og klimaforandringer. Målet med konventionen defineres i artikel to, at stabilisere udledningen af drivhusgasser til et niveau, der forhindrer skadelige effekter. Konventionens parter anerkendte således, at klimaforandringer fandt sted som et resultat af menneskelig aktivitet. Konventionens parter har siden 1995 mødtes en gang om året til de såkaldte COP-møder for at diskutere udviklingen i klimaforandringerne samt mulighederne for at afhjælpe problemet.
På COP-3 i 1997, der foregik i den japanske by Kyoto, blev den såkaldte Kyotoaftale indgået. Aftalen viderefører Klimakonventionen, men i modsætning til Klimakonventionen indeholder Kyototeksten en målsætning om, at 37 industrialiserede lande og EU i gennemsnit skulle reducere udledningen af drivhusgasser med 5,2 % i forhold til 1990 i årene 2008-2012. EU påtog sig i den forbindelse den største byrde, nemlig et reduktionsmål på 8 %. Kyoto-aftalen trådte i kraft i 2005, da Rusland ratificerede aftalen. USA har aldrig ratificeret Kyotoaftalen.
I løbet af 1990’erne og 00’erne fik idéen om klimaforandringer yderligere gennemslagskraft i forbindelse med de rapporter, som Klimapanelet løbende udgav. Den første rapport er som nævnt fra 1990, og de næste fulgte i 1995, 2001 og 2007. Rapporterne satte gradvist en tykkere streg under alvoren i klimaproblematikken. Den seneste rapport fra 2007 fik således betydelig indflydelse, da den konkluderede, at klimaforandringer med 100 % sikkerhed finder sted, og at disse med 90 % sandsynlighed er menneskeskabte (det som rapporten kalder ”meget sandsynligt”31)32.
Det foreløbige klimaks på udbredelsen af klimaidéerne var, da verdens topledere mødtes i København i december 2009 til det femtende i rækken af COP-møder. Der var her lagt op til, at der skulle findes en afløser til Kyotoaftalen, der skulle gælde efter 2012 og inkludere både de industrialiserede lande og udviklingslandene. Af forskellige årsager lykkedes det ikke at nå til en aftale (Meilstrup, 2010).
4.3.2 Klimaidéernes indflydelse på dansk energipolitik
Jeg vil nu først skitsere den eksisterende institutionelle ramme for energipolitikken omkring 1990, hvor klimaidéerne vandt indflydelse på den danske energipolitik. Jf. afsnit 4.2 blev de keynesianske idéer institutionaliseret som en planlægning hen mod en flerstrenget energiforsyning, der ikke inkluderede atomkraft. Klimaidéerne passede fint med de eksisterende keynesianske institutioner og skabte derfor evolutionær institutionel forandring ved at bygge oven på disse. Nedenfor vil jeg identificere de strategiske aktører, der henholdsvis promoverede og modarbejdede klimaidéerne, og analysere, hvordan de brugte deres positioner og kompetencer til dette formål. 4.3.2.1 Den institutionelle ramme
Som vist i de to forrige afsnit 4.1 og 4.2 var keynesianske idéer i de to årtier før 1990 blevet institutionaliseret på en måde, der havde fremmet den vedvarende energi. Staten havde planlagt og reguleret med henblik på at sikre forsyningssikkerheden og havde således indført en lang række tiltag for at fremme vindmøller og vedvarende energi. Det sidste skridt i Blyths femskridtsmodel for, hvordan en idé kan skabe revolutionær forandring, er, at idéen, efter at de nye institutioner er bygget op, legitimerer og stabiliserer disse institutioner, fordi idéen leverer de underliggende argumenter for, hvorfor institutionerne er nødvendige. Det skete også sket i dette tilfælde. Med Scotts definition af institutioner (der lægger vægt på både det regulerende, det normative og det kognitive element) kan man sige, at keynesianismen ud over at være blevet institutionaliseret i form af konkrete regler også blev institutionaliseret via normer og viden. Hele tanken om, at staten skulle regulere og planlægge energisektoren var blevet alment udbredt og anerkendt. De nye idéer skulle – ifølge min analysemodel – for at kunne skabe institutionel forandring kunne passe ind i denne keynesianske institutionelle ramme, der eksisterede i energisektoren. Ellers ville idéerne få svært ved at vinde indflydelse.Jeg vil nu vise, hvordan klimaidéerne blev promoveret og institutionaliseret af tre forskellige strategiske aktører fra 1987 og frem, samt hvordan dette var muligt, netop fordi disse idéer passede fint ind i den keynesianske ramme. Fra 1987 til 1994 var det grønne flertal den strategiske aktør. Fra 1994 til 2001 var det stadig det grønne flertal, men særlig miljøminister Svend Auken og kredsen omkring ham, der skabte den institutionelle forandring. Og fra 2001 til 2009 var Anders Fogh Rasmussen den strategiske aktør. Anders Fogh Rasmussen forsøgte dog – i hvert fald i første omgang – i modsætning til det grønne flertal og Svend Auken at modarbejde klimaidéerne.
4.3.2.2 Strategisk aktør 1: det grønne flertal
Det grønne flertal blev som vist i afsnit 4.1 samlet med udgangspunkt i den keynesianske idé. Det grønne flertal skulle vise sig at blive vigtigt for, at idéerne om klimaforandringer kunne institutionaliseres i Danmark, for det betød, at modstanderne af satsningen på den vedvarende energi ikke fik stor indflydelse. Hverken de politiske partier, der var mindre optimistiske med hensyn til satsningen på vedvarende energi og klimaregulering, fx Det Konservative Folkeparti (Interview, Nielsen: 00.52.20) eller energiindustrien. De Danske Elværkers forening – i dag Dansk Energi –, som er paraplyorganisationen for elproducenterne, var eksempelvis ikke tilhænger af klimadagsordenen i begyndelsen. Foreningen var derfor i opposition til både Energi 2000-planen og den følgende Energi 21-plan (Interview, Hoffmann: 00.59.00). Elværkerne havde få år tidligere omstillet sig fra olie til kul, og det var gået rigtig godt. Det var effektivt og billigt, og de danske elværker var på grund af den store kulimport blevet nogle af verdens bedste kulindkøbere målt på prisen (interviews, Nielsen: 00.21.10; Hoffmann: 00.21.40). De nye idéer om klimaforandringer udpegede kul som en hovedsynder og krævede en omstilling til renere energiformer. Det var elværkerne skeptiske over for. Men de blev i høj grad sat uden for indflydelse på grund af det grønne flertal i Folketinget. Det grønne flertal var altså den strategiske aktør, der anvendte sin politiske magtposition til at forsøge at institutionalisere klimaidéerne.4.3.2.3 Institutionel forandring 1: Energi 2000
Energi 2000 blev præsenteret i 1990 og var den første energiplan, der for alvor satte klimaspørgsmålet på dagsordenen. Det var Jens Bilgrav-Nielsen, der som energiminister i KRV-regeringen, stod bag planen. Bilgrav-Nielsen var radikal og således en del af det grønne flertal. Energi 2000 er fra start til slut bygget op omkring klimaudfordringen. Brundtlandrapporten er nævnt på første side, og i planens undertitel: ”-handlingsplan for en bæredygtig udvikling” har man benyttet Brundtlands centrale begreb om bæredygtighed. Planen henviser til, at man i andre lande – herunder Norge, Sverige og Holland – som følge af Brundtlandrapporten har iværksat handlingsplaner for at reducere CO2-udslippet (Energiministeriet, 1990: 8-11). Det samme skal Danmark. Hovedformålet med Energi 2000 er således at levere en handlingsplan for, hvordan Danmark i 2005 reducerer sin CO2-udledning med 20 % i forhold til 1988. Det understreges, at Danmark er godt rustet til denne omstilling, da man i forvejen er nået langt med energieffektive kraftvarmeværker, vedvarende energi og miljøteknologier (Energiministeriet, 1990: 12).Jens Bilgrav-Nielsen og det grønne flertal anvendte altså deres position – et flertal i Folketinget og en energiministerstilling – til med Energi 2000 at promovere klimaidéerne. Energi 2000 indeholder en række vigtige initiativer til at fremme vedvarende energi og energieffektivitet. For det første vil man fremme yderligere besparelser i energiforbruget. Det skal bl.a. ske ved at stramme op på bygningsreglementet og ved at hæve energiafgifterne. Man vil fx indføre en CO2-afgift. Derudover vil man omlægge energisystemet fra olie og kul til kraftvarme baseret på naturgas. Dette bliver udformet i den i afsnit 4.1.2.7 nævnte 20. marts-aftale. Dernæst vil man fremme renere energikilder som naturgas, biomasse og vindenergi. Og endelig vil man hæve støtten til forskning i et mere bæredygtigt energisystem (Energiministeriet, 1990: 89-109).
CO2-afgifter var et afgørende element i Energi 2000. Afgifterne skulle gøre det dyrere at anvende brændsel, der udledte meget CO2. Det var Jens Bilgrav-Nielsen, der som energiminister stod bag forslaget. Men efter valget i 1990 mistede Det Radikale Venstre tre mandater (de gik fra 10 til 7 mandater) og trådte som en konsekvens heraf ud af regeringen. Herefter blev det den konservative Anne Birgitte Lundholdt, der overtog Energiministeriet. Lundholdt, der samtidig var industriens minister, brød sig ikke om forslaget med CO2-afgifter. Stod det til hende, skulle det ikke gennemføres (Interview, Nielsen: 00.53.40; interview, Nielson). Men her kom det grønne flertal i spil. Et beslutningsforslag med titlen B-5233 underskrevet af blandt andre Poul Nielson og Jens Bilgrav-Nielsen om at indføre en CO2-afgift vandt tilslutning i Folketinget, da S, SF og R stemte for34. Hermed blev CO2-afgifterne indført.
Man kan således sige, at mens målet i energipolitikken som følge af klimaidéerne i 1990 skiftede fra forsyningssikkerhed til klimahensyn, forblev metoden den samme: Keynesiansk regulering. Det grønne flertal kunne anvende klimaidéerne til at skabe evolutionær institutionel forandring, fordi det grønne flertal havde en meget magtfuld position i de eksisterende institutioner, og fordi klimaidéerne altså passede godt sammen med de keynesianske institutioner, der i forvejen fandtes i energisektoren. Varmeplanlægning, støtte til vedvarende energi, energiafgifter osv. havde man i sin tid indført for at fremme forsyningssikkerheden. De nye klimaidéer institutionaliseredes ved at fortsætte i samme retning. Det eneste punkt, hvor klimaidéerne kom i konflikt med de eksisterende institutioner, var i forhold til kullet, som udgjorde en stor del af energiforsyningen. Jf. Pierson (2004) var kulinstitutionerne blevet stærke, fordi mange aktører havde investeret politisk og økonomisk i kullet. Det havde krævet mange økonomiske og administrative ressourcer at omlægge til kul, og derfor var mange aktører – blandt andet de Danske Elværkers Forening – modstandere af at forlade kullet som brændsel. Det er denne proces, som Pierson kalder ”positive feedback”, og som leder til ”path dependency”: institutioner bliver stærkere og stærkere med tiden. Men her havde den strategiske aktør, det grønne flertal, en position, der gjorde det muligt at påbegynde en omstilling væk fra kul. Eftersom klimaidéerne i det store hele passede i de eksisterende institutioner – undtagen med hensyn til kullet – kunne de indpasses i den keynesianske ramme.
4.3.2.4 Strategisk aktør 2: Svend Auken
Svend Auken overtog Energiministeriet i 1994 og blev således både miljø- og energiminister. At miljøministeren samtidig var energiminister var meget betegnende for det stigende miljø- og klimahensyn, der i denne tid prægede energipolitikken. Auken kan analyseres som en strategisk aktør, der formåede at bruge tidens idéer som et redskab til at skabe institutionel forandring i kraft af sin position (energiminister), sine ressourcer (det er velkendt, at han var en af de mest magtfulde ministre i Poul Nyrup Rasmussens regering og opbyggede et stort ministerium) og sine individuelle kompetencer. Auken var få år forinden blevet væltet som Socialdemokratiets formand af Poul Nyrup Rasmussen (Mørch, 2004: 441-477), og da han blev tilbudt posten som miljøminister, så han dette som en mulighed for igen at vinde indflydelse og sætte en dagsorden. Ifølge Aukens daværende chef for ledelsessekretariatet for energi i Miljø- og Energiministeriet, Flemming G. Nielsen, gjorde det samme sig gældende for Auken på energiområdet.”Da han [Svend Auken] blev miljøminister, sagde han selv, at det var ”en skuffelse til den gode side”. Han syntes jo, det var en fantastisk platform at blive miljøminister og kunne sætte en dagsorden der. Og han så det samme på energiområdet, at her var der jo en dagsorden, som kaldte på en masse nye initiativer.” (Interview, Nielsen: 01.06.20)
Svend Auken anvendte sin position og sine kompetencer til med Energi 21 fra 1996 at institutionalisere klimaidéerne yderligere. Flere af de analyser, jeg har behandlet i afsnit 2, tillægger Svend Auken stor betydning for energipolitikkens udvikling. Såvel de Lovinfosse (2008: 144) som Karnøe & Buchhorn (2008: 76). Men disse analyser behandler Auken som en aktør med eksogene interesser. De giver ikke nogen forklaring på, hvorfor Auken pludselig begyndte at interessere sig for vedvarende energi, samt hvorfor det lykkedes for Auken at institutionalisere klimaideerne – ud over at han havde et politisk flertal i ryggen, og at han var en stærk minister. De er således ikke opmærksomme på den betydning, det fik for gennemførelsen af Aukens projekt, at klimaideerne, som formede Aukens interesser, passede fint ind i de keynesianske institutioner, der i forvejen eksisterede i den danske energisektor.
4.3.2.5 Institutionel forandring 2: Energi 21
Svend Aukens energiplan Energi 21 fra 1996 fortsatte med at indoptage og promovere klimaidéerne, som Energi 2000 havde gjort det. Planen fra 1996 fastholdt regeringens målsætning om at opnå en reduktion på 20 % af CO2-udledningen i 2005 i forhold til 1988. Men planen var mere detaljeret end Energi 2000, idet den fremsatte delmål for forbedringer af energiintensiteten (i 2005 skulle denne forbedres med 20 % i forhold til 1994) og udbygning af vedvarende energi (denne skulle udgøre 12-14 % og 35 % af energiforbruget i henholdsvis 2005 og 2030) (Energiministeriet, 1996: 22).Grundlaget for Energi 21 var den forskning, der var blevet gennemført på klimaområdet siden Brundtlandrapporten, herunder særligt konklusionerne fra FN’s klimapanels anden rapport fra 1995:
”På baggrund af disse konklusioner er det regeringens opfattelse, at det vil være forbundet med betydelige risici at tillade en fordobling af atmosfærens CO2-indhold i forhold til tiden før industrialiseringen” (Energiministeriet, 1996: 16)
Under Auken institutionaliseredes klimaidéerne i endnu højere grad end tidligere, og Auken satte med udgangspunkt i Energi 21-planen de efterfølgende år en masse initiativer i gang. Dette muliggjordes af, at Auken blot skulle følge den ”sti”, jf. den historiske institutionalisme, som på dette tidspunkt var etableret. Eksempelvis satte Danmark sig i forbindelse med Kyotoaftalen nye mål for CO2-reduktionen og påtog sig en af de største forpligtelser blandt de industrialiserede lande, nemlig at nedsætte udslippet med 21 % i 2008-12 i forhold til 1990. Dette var en forlængelse af den ”sti”, man befandt sig på, da Danmark allerede havde en målsætning på 20 % i 2005 i forhold til 1988. Det samme var tilfældet med den voldsomme forøgelse af vindkraftkapaciteten i 1990’erne, hvor man udbyggede det system for støtte til vedvarende energi, som var udviklet allerede fra 1970’erne, jf. afsnit 4.1 og 4.2. På nedenstående figur 4.2 ses udviklingen af vedvarende energi i Danmark siden 1980. Det fremgår, at der fra 1990’erne for alvor kom gang i udbygningen af vindkraftkapaciteten. I 2009 udgjorde vedvarende energi mellem 17,6 % og 19,7 % af Danmarks energiforbrug afhængigt af, hvilken regnemetode man anvender.
FIGUR 4.2: Udviklingen i vindkraftkapacitet35
Yderligere fortsatte regeringen, jf. figur 4.3, udbygningen af biomasse, hvilket ligeledes var en fortsættelse af ”stien”, idet man allerede i løbet af 1980’erne – som beskrevet i afsnit 4.1 – havde pålagt elselskaberne at omstille en stor del af deres kraftværker til gas og biomasse. At det lykkedes for Auken at institutionalisere klimaidéerne, kan således – ud over at han som strategisk aktør havde en magtfuld position – yderligere forstås ud fra hans mulighed for at følge den” sti”, som allerede var etableret.
FIGUR 4.3: Udviklingen i produktion af vedvarende energi36
4.3.2.6 Strategisk aktør 3: Anders Fogh Rasmussen
Under Auken blev klimaidéerne altså for alvor institutionaliseret i den danske energisektor. Da Anders Fogh Rasmussen blev statsminister i 2001, blev farten sænket for en periode. Fogh var ikke overbevist af klimaidéerne37. Han var ikke sikker på, at klimaforandringer var menneskeskabte, og han var slet ikke sikker på det økonomisk fornuftige i udbygningen af den vedvarende energi. Han foretog derfor et kursskifte i forhold til Aukens politik. Selv om mange aktører i energisektoren var uenige i dette kursskifte, havde Foghs VK-regering sammen med Dansk Folkeparti flertal på energipolitikområdet. Derfor havde Fogh umiddelbart magt til at gennemføre kursskiftet. Det grønne R-S-SF-flertal blev således brudt for første gang siden 1973. Fogh kan ligesom Auken anskues som en strategisk aktør, der brugte idéer som redskaber for at skabe institutionel forandring. Han fik dog af flere grunde ikke lige så meget held med det som Auken, hvilket jeg vil komme tilbage til i næste afsnit 4.3.2.6. Fogh iværksatte, hvad der kan forstås som et forsøg på at bekæmpe klimaidéernes indflydelse, idet han fra 2002 afsatte penge på Finansloven til at ansætte klimadebattøren Bjørn Lomborg som direktør i ”Institut for miljøvurdering”. Lomborg er en kontroversiel skikkelse, der har argumenteret for, at selv om den globale opvarmning finder sted, er dette blot et af mange problemer, som verden står over for og ikke det største. Det kan derfor ifølge Lomborg bedre betale sig at bruge pengene på at løse nogle af de andre problemer fx fattigdomsbekæmpelse, bekæmpelse af aids osv38. Ved at sætte Lomborg på finansloven satte Fogh således en moddagsorden til klimaidéerne.
4.3.2.7 Institutionel forandring 3: klimainstitutionerne rulles for en kort tid tilbage
Meget symbolsk for Anders Fogh Rasmussens holdning til klimaspørgsmålet blev Energiministeriet skilt fra Miljøministeriet. Energiministeriet blev lagt sammen med Transportministeriet, men det var Bendt Bendtsen, der som økonomi- og erhvervsminister fik størstedelen af det gamle Energiministerium som en del af sit ressortområde. Noget af det første, Bendtsen foretog sig, var at aflyse opførelsen af tre havvindmølleparker, som Auken tidligere havde planlagt. To af parkerne blev påbegyndt umiddelbart efter på henholdsvis Horns Rev og Rødsand. De tre resterende mente Auken at have fået en aftale om med regeringen i forbindelse med elreformen i 1999. Det var Bendtsen ikke enig i og aflyste parkerne39. Derudover nedsatte Fogh-regeringen – ganske vist i et forlig med Socialdemokraterne – støtten til vindenergien. Men tilbagerulningen af institutionerne var kun midlertidig. Støtten til vindmøller blev sat op igen i 2007. Og nye vindmølleparker blev allerede i 2004 planlagt igen (Interview, Nielsen: 01.16.40).Det interessante spørgsmål er her, hvorfor det ikke lykkedes for Fogh at bremse institutionaliseringen af klimaidéerne permanent? Som strategisk aktør var Fogh bevidst om, at idéer kan bruges som redskaber. Det viste hans ansættelse af Lomborg, der skulle modarbejde klimaidéerne. Man kan heller ikke nægte, at han besad en position (statsminister), ressourcer (Fogh er ofte blevet omtalt som en af nyere tids mest magtfulde statsministre) og individuelle kompetencer, der burde give ham et stærkt udgangspunkt for at sætte en moddagsorden til klimaidéerne. At det ikke lykkedes i højere grad, end tilfældet var, viser, at når først ideer er blevet institutionaliseret, kan de være endog meget robuste, jf. Pierson og Scott. En stor del af industrien havde på dette tidspunkt indrettet sin produktion på vedvarende energi (i 2008 eksporterede Danmark for omkring 68 milliarder kroner energiteknologi). Mange embedsmænd havde, udarbejdet deres lovkomplekser med henblik på at fremme den vedvarende energi. Og der var mange mennesker i det hele taget, der på dette tidspunkt var overbeviste om, at klimaforandringerne udgjorde et reelt problem, som krævede en løsning. Også Fogh selv endte med at blive overbevist om klimaidéernes relevans.
Som beskrevet tidligere satte FN’s klimapanel med deres rapporter i 1990, 1995, 2001 og 2007 en stadig tykkere streg under deres konklusioner om, at den globale opvarmning var menneskeskabt, og at konsekvenserne ved ikke at handle ville blive meget alvorlige. Og i 2008 lod Fogh sig overbevise. Her indrømmede han på Venstres landsmøde, at han havde været ”fodslæbende”, hvad klimaspørgsmålet angik, men at han nu var overbevist om nødvendigheden af at handle:
”Jeg skal være helt ærlig over for jer og bekende, at jeg har meget længe hørt til dem, der var sådan lidt i tvivl om det der med klimaet. Hvad er nu årsagen til, at temperaturen stiger? Er det menneskers aktivitet, eller er det andre ting? (…) jeg har altså ladet mig overbevise af FN’s internationale klimapanel, som i flere omgange har produceret rapporter, som viser (…), at når vi taler om de sidste to generationer, så er hovedparten af temperaturstigninger forårsaget af menneskers aktivitet”40
I denne periode blev Energiministeriet til Klima- og Energiministeriet, og den populære Connie Hedegaard fra det Konservative Folkeparti indsattes som minister på området. Samtidig blev Danmark vært for COP-15 i december 2009, hvor man forventede, at der ville blive indgået en ny global aftale til afløsning af Kyotoprotokollen. Det lykkedes af forskellige årsager ikke (Meilstrup, 2010). Året efter meddelte statsminister Lars Løkke Rasmussen, at Danmark ville arbejde for et CO2-reduktionsmål på 30 % i EU41.
I 2007 nedsatte regeringen den såkaldte klimakommission, der skulle fremlægge en strategi for, hvordan Danmark i 2050 kunne blive frit for fossile brændstoffer i energisystemet42. Kommissionen præsenterede sin rapport i efteråret 2010, og i marts 2011 fremlagde regeringen efterfølgende sin strategi – inspireret af Klimakommissionen – for, hvordan man kunne opnå målet. Regeringens strategi, der skal gøre Danmark til ”et grønt bæredygtigt samfund med en stabil energiforsyning”, genindsætter imødegåelsen af klimaudfordringen som overordnet mål i den danske energipolitik (Regeringen, 2011: 4).
4.3.3 Opsummering: klimaidéernes indflydelse på dansk energipolitik
Jeg har i dette afsnit analyseret, hvordan klimaidéerne blev institutionaliseret i den danske energisektor, dels fordi en række strategiske aktører brugte deres positioner og kompetencer til at skabe den institutionelle forandring, dels fordi klimaidéerne uden store problemer kunne indpasses ind i de keynesianske institutioner, der forvejen fandtes.Da klimaidéerne i starten af 1990’erne fik indflydelse på den danske energipolitik, eksisterede der allerede en række keynesianske institutioner, der understøttede udbygningen af vedvarende energi. Disse institutioner udgjordes af energiafgifter, varmeplanlægning og subsidier til vedvarende energi. De bestod også i, at danskerne på dette tidspunkt var blevet vant til at spare på energien, samt at staten så det som sin rolle at regulere energimarkedet til alles bedste. Jf. Scott var der altså tale om både regulerende, normative og kognitive aspekter af institutionerne.
Disse institutioner gjorde det muligt for strategiske aktører som det grønne flertal og Svend Auken at anvende klimaidéerne til at skabe en institutionel forandring. Via energiplanerne Energi 2000 og Energi 21, som indeholdt tiltag om CO2-afgifter, udbygning af vindkapaciteten og klimamålsætninger for 2005, blev klimaidéerne institutionaliseret i den danske energipolitik. I en periode efter 2001 frem til 2007-2008 stod klimaidéerne svagere, da en anden strategisk aktør, statsminister Anders Fogh Rasmussen, forsøgte at sætte en moddagsorden til klimaidéerne. Dette lykkedes dog kun for en afgrænset periode, for på dette tidspunkt var idéerne blevet institutionaliseret i en grad, der gjorde det meget svært at rulle dem tilbage.
Klimaidéerne fik den effekt, at målet for energipolitikken skiftede fra at være forsyningssikkerhed til at blive en bæredygtig energisektor. Men metoden forblev den samme, nemlig keynesiansk regulering. Der er altså tale om en evolutionær institutionel forandring.
TABEL 4.4: Opsummering af keynesianismens og klimaidéernes indflydelse på dansk energipolitik
| Keynesianismen | Klimaidéerne | |
| Institutionel ramme før idéens indflydelse | Ureguleret energisektor Men keynesianske institutioner er generelt udbredte i Danmark | Keynesiansk reguleret energisektor |
| Strategiske aktører, der promoverer idéen | • Handelsministeriet • Det grønne flertal | • Det grønne flertal • Svend Auken • Anders Fogh Rasmussen |
| Institutionel forandring | Keynesianismen skaber en revolutionær forandring. Fra at være næsten totalt ureguleret bliver energisektoren reguleret og nationaliseret i løbet af 1970’erne og 1980’erne | Klimaidéerne skaber en evolutionær forandring. Fra at være keynesiansk reguleret for at sikre forsyningssikkerhed, bliver energisektoren keynesiansk reguleret for at sikre bæredygtighed |
| Periode for institutionalisering | 1970’erne og 1980’erne | 1990 - |
| < Hvorfor udbygger Danmark den vedvarende energi – og ikke atomkraft? | Indholdsfortegnelse | Idéparadigme 3: Neoliberalisme > |
0 kommentar(er) · 6132 fremvisninger
Kommentarer
Der er ikke skrevet kommentarer til denne artikel.
Deltag aktivt i debatten om artiklen Idéparadigme 2: Klimaforandringer: