Illusionen om reduktionen

Af Inge-Merete Hougaard & Sunniva Sandbukt, Internationale Udviklingsstudier, Roskilde Universitet

Tyfoner, orkaner og voldsomme regnskyl i Sydøstasien, oversvømmelser og tørke i Afrika, smeltende indlandsis på Grønland; der bør ikke være tvivl om at klimaforandringerne har voldsomme konsekvenser for verdens befolkning.

Der er generel enighed blandt forskere om, at klimaforandringerne er menneskeskabte, og at vi må forholde os til de alvorlige konsekvenser de medfører. Desværre kan de ramte befolkninger sjældent løse klimaproblemerne alene, og derfor må det internationale samfund træde ind. Globale problemer kræver globale løsninger.

Der er tale om politik med en tids- og stedshorisont af hidtil uset karakter, som har vidtrækkende konsekvenser for fremtidige generationer over hele kloden. Det lægger unægtelig et pres på de politiske aktører – ikke blot for at skabe en aftale, men for at skabe en aftale som ikke blot bliver et kompromis som Kyoto-aftalen var i sin tid. Dog var Kyoto-aftalen den første af sin slags der forpligtede de industrialiserede lande til at stabilisere deres CO2-udslip; et lille skridt på vejen mod at nå et mål om rent faktisk at reducere udslippet af CO2.

Kyoto-aftalen er desværre hæmmet af både at være en klub som nationalstater frivilligt kan melde sig ind i efter forgodtbefindende, og af at mangle sanktionsmuligheder som for alvor kan lægge pres på regeringer. Derfor har aftalens gennemslagskraft været begrænset. Kyoto-aftalen har som et erklæret mål at reducere CO2-udslippet med 5 % ift. 1990-niveauet. Dog udgør de initiativer der er taget på verdensplan kun en reduktion på 1 %, og det er uvist hvorledes målet skal opfyldes.

Kyoto-aftalen stiller tre mekanismer til rådighed for at de industrialiserede lande kan stabilisere deres CO2-udslip:
1. Carbonmarkedet (også kendt som kvote-handel)
2. Joint Implementation (JI)
3. Clean Development Mechanism (CDM).

Mekanismerne fokuserer på omfordeling af CO2-udslippet i stedet for reel reduktion. Hvor den første mekanisme handler om direkte handel med CO2-kvoter, er de to sidstnævnte baseret på en logik om at man iværksætter et miljøvenligt projekt i et uland der optjener points, som man kan købe sig til og dermed udlede lidt mere CO2 hjemme. Der er med andre ord lagt op til at markedsmekanismerne skal løse verdens klimaproblemer. Hvordan denne omfordeling i sidste ende skal føre til målet om at reducere verdens samlede CO2-udslip er et uopklaret mysterium.

CDM er den af Kyoto-mekanismerne som politikerne sætter størst lid til i opnåelsen af deres CO2-reduktionsforpligtelser. CDM fungerer ved at et firma fra et i-land starter et miljørigtigt energiprojekt i et uland og dermed generer CER-points (Certified Emission Reduction points). Disse points kan sælges på det globale carbonmarked eller til firmaets hjemland. Ideen om CDM blev fremlagt af USA som alternativ til EU's forslag om et CO2-skattesystem, hvor CO2-udslip skulle fordeles mellem de forskellige lande. Paradoksalt nok kom USA aldrig med i aftalen, og de ratificerende medlemslande sidder tilbage med en aftale, hvor omkostningseffektivitet bliver prioriteret højere end miljøet og fremtidige generationers livsgrundlag.

At erstatte de eksisterende energikilder i i-landene med miljørigtige alternativer er meget dyrt og omkostningsfuldt. Argumentet lyder, at en CO2-reduktion, er en reduktion lige meget hvor i verdenen den foretages. Det er billigere at oprette nye, alternative energikilder i et uland, end det er at begrænse CO2-udslipet i et i-land. Derfor vælger politikerne at gennemføre de CO2-reduktioner de har forpligtet sig til via CDM-projekter.

På det tekniske plan kan CDM-projekterne deles op i tre kategorier: vedvarende energi (fx vindmøller), energieffektivitet (fx udnyttelse af affaldsmateriale), der begge begrænser CO2-udslip og fx skovprojekter, der omsætter CO2. Et firma fra et i-land kan eksempelvis udvikle et vedvarende energiprojekt i samarbejde med regeringen eller et firma i et uland. Man formoder at ulandene vil dække deres fremtidige energibehov via en konventionel energikilde (som fx et kulkraftværk), og for at komme dem i forkøbet, investerer i-landene i miljørigtige energialternativer (såsom vindmølleenergi). Som det eksempelvis sker i Kina, erstatter man et ikke-eksisterende kulkraftværk med en vindmøllepark. Det hypotetiske CO2-udslip som det ikke-eksisterende kulkraftværk ville have udledt, kan sælges til et i-land i form af CER-points, så i-landet har lov til at udlede lidt mere. I sidste ende har man ikke reduceret noget som helst.

På langt sigt er der tværtimod risiko for at CDM-projekter vil føre til et øget udslip af CO2. I kraft af at CDM-projekterne med tilførsel af kapital øger den økonomiske udvikling i ulandene, vil forbruget i pågældende land teoretisk stige, og dermed stiger behovet for energikilder. Lande som Kina har, til trods for at have skrevet under på Kyoto-aftalen, ikke været forpligtede til at reducere deres CO2-udslip, og kan derfor dække deres stigende forbrug af energi med konventionelle energikilder uden yderligere konsekvenser. Akkumuleret vækst kan på denne måde medføre et globalt øget udslip af CO2. Da man ikke kan nægte ulandene deres ret til udvikling, og samtidig lader i-landene fastholde deres udvikling, er det ikke svært at se hvor det bærer hen ad; CO2-udslippet reduceres ikke – det stiger.

At investere i miljørigtig energi er, som nævnt tidligere, en dyr affære og en usikker investering, og projekterne er sjældent rentable i sig selv. CDM-mekanismen skaber incitament til at investere i grøn og miljørigtig energi fordi projekterne generer CER-point, som firmaerne kan tjene yderligere på. Derudover stiller i-landenes nationale CDM-repræsentanter, i Danmarks tilfælde Danida, sikkerhed for de firmaer der tager chancen med et CDM-projekt. Da Danida også garanterer at opkøbe de genererede CER-points, er der ikke noget at tabe for firmaerne.

Desværre skaber systemet også incitament for en uhensigtsmæssig udnyttelse af systemet. Mange firmaer, som også tidligere har investeret i miljørigtige energikilder, kan nu kræve CER-points med tilbagevirkende kraft. Disse projekter hverken erstatter, stabiliserer eller reducerer eksisterende CO2-udslip. Projekter der er rentable uden CDM-støtte får nu en del af kagen. CDM bliver et system for støtte til miljørigtige projekter; projekter der er gode for miljøet, men som ikke reducerer et eksisterende CO2-udslip. Alligevel kan i-landene drage fordel af de genererede CER-points og udlede mere CO2. Systemet bliver på denne måde udnyttet utilsigtet (må man formode?), og under alle omstændigheder bliver legitimiteten undermineret.

Ikke nok med at nogle CDM-projekters grundlag er meget tynde eller ligefrem ikke-eksisterende, man kan også sætte spørgsmålstegn ved proceduren for deres godkendelse. Udarbejdelsen af godkendelsesformularer foregår under implementeringsforløbet i et samarbejde mellem værtslandet, projektfirmaet og et internationalt konsulentfirma. Efterfølgende skal projektet godkendes af en uafhængig instans fra CDM-systemets administration. Såfremt et CDM-projekt er godkendt, bliver den efterfølgende monitorering og evaluering udført af projektfirmaet og deres konsulent; der er altså ingen uafhængig part involveret.

Dette i sig selv er dybt problematisk: man kan ikke have folk til at monitorere og evaluere projekter de selv har økonomiske interesserer i. Derudover bliver godkendelsen af disse evalueringsrapporter foretaget af den nationale repræsentant fra værtslandet, og det kan formodes at enhver repræsentant fra et udviklingsland er interesseret i at se et CDM-projekt gennemført da det bringer investeringer til landet. Så længe aktørerne kun er ansvarlige overfor hinanden, vil der ikke være nogen alvorlige konsekvenser ved at sænke standarden til laveste fællesnævner, og blåstemple ethvert givent projekt som 'bæredygtig udvikling'.

Aktørernes fokus på ansvar til hinanden fremfor global ansvarlighed ses også i den regionale fordeling af projektbeliggenheder, hvor det er tydeligt at økonomiske interesser rangerer højere end sociale og miljømæssige. Det betyder at projekter i Asien, hvor der findes et vist udviklingsniveau, bliver favoriseret frem for projekter i Afrika. Således findes der flere CDM-projekter i Malaysia end der findes sammenlagt på hele det afrikanske kontinent!

Der er paradoksalt nok flere CER-points ved at initiere et CDM-projekt i Kina end i Zambia. Den store mængde kulkraftværker i Kina gør det til et oplagt sted at score CER-points. Derimod bliver Zambia overset pga. sin i forvejen grønne energisektor, der er baseret på vandkraft. Her er altså ikke noget CO2-udslip som skal nedsættes, og der er langt mellem investeringerne i det i forvejen fattige land. Dette paradoks bidrager til at øge uligheden på verdensplan, og de gode intentioner om globalt samarbejde bliver gjort til skamme i de økonomiske interessers spil.

I sidste ende kan CDM-systemets legitimitet afgøres ved at undersøge om det opnår sine tre grundlæggende mål; at opnå global sænkelse af CO2-udslip, at sikre en overførsel af teknologi og viden fra industrilande til udviklingslande, og sidst, men ikke mindst, at skabe bæredygtig udvikling. Alle tre mål indikerer gode intentioner, men ved en nærmere undersøgelse af CDM-projekterne står det klart at intentionerne ikke bliver nået.

Først og fremmest reducerer CDM-projekterne, som beskrevet tidligere, ikke det eksisterende CO2-udslip. Derudover benytter adskillige projeker teknologi der allerede eksisterer i værtslandene og anvender internationale eksperter i stedet for at uddanne lokal arbejdskraft. Dette undergraver målet om at overføre teknologi fra industri- til udviklingslande. Sidst, men ikke mindst, er kravet om at skabe bæredygtig udvikling ikke blot et svagt defineret koncept, men også et 'buzzword' som kan vendes og drejes efter sammenhængen, anything goes. Der bliver ikke stillet spørgsmålstegn ved hvad begrebet egentlig betyder og indebærer. Den alment accepterede definition af bæredygtig udvikling stammer fra Brundtland-rapporten i 1987: "at imødekomme den nuværende generations behov uden at gå på kompromis med fremtidige generationers behov." Det bliver dog hurtigt klart at denne definition er utrolig svag og uoperationel, hvilket resulterer i divergerende tolkninger af begrebet. Det bliver svært at afvise et CDM-projekt for ikke at leve op til kravet om at skabe bæredygtigt udvikling, da det er op til de enkelte aktører at definere begrebet. Bæredygtig udvikling bliver ofte misforstået som ren økonomisk bæredygtighed, idet det handler om at skabe økonomisk udvikling og vækst. I deres iver for at tiltrække investeringer, sænker ulandene deres krav og standarder, og det bliver et spørgsmål om laveste fællesnævner. Nationale interesser vægter kortsigtede økonomisk gevinster højere end langsigtet miljømæssig bæredygtighed. Når de tre hovedformål med CDM så nemt kan fordrejes eller decideret ignoreres, bliver de i sagens natur ikke opfyldt, og systemet mister sin eksistensberettigelse.

Det er forkert at påstå at CDM-systemet er en løsning der både tager hensyn til miljøet og nationale økonomiske interesser. Situationen er at i-landene kan købe CER-points og fortsætte deres høje forbrug, mens ulandene kan tiltrække en masse investeringer og skabe udvikling. Dette er blevet beskrevet af den danske ambassade i Malaysia, der administrerer CDM-projekter i landet, som en win-win situation for alle involverede. Glemt er at man intet reducerer og dermed reelt ikke har opnået forbedringer for klimaet.

Det er positivt at der bliver investeret i flere vindmøller, bæredygtig energi og klimavenlige strategier, men det skal understreges at CDM-systemet ikke holder hvad det lover, og at man ikke kan sætte sin lid til at det vil kunne løse verdens klimaproblemer. En fremtidig løsning skal være på klimaets, ikke markedets, præmisser. Dette kræver enten en seriøs stramning af hele CDM-systemet eller en helt anden løsning.

Derfor er der grund til betænkelighed op til COP15-mødet. Der er meget på spil, ikke bare for Danmarks regering, men for regeringsledere verden over. Dette må ikke få den uheldige konsekvens at vi skal have en aftale i hus i København – koste hvad det vil. De seneste ugers udmeldinger om at målet med COP15 er at skabe en politisk bindende rammeaftale frem for en aftale der er juridisk bindende, er en politisk falliterklæring. Det er nødvendigt at de involverede parter når til enighed om en aftale der tager klimatruslen alvorligt. Men de har travlt. Tiden rinder ud hvis vi skal nå at stabilisere vores CO2-udslip.

For at en ambitiøs klimaaftale kommer på plads i København, er det altafgørende at politikerne ikke kommer til København med næste valgrunde i tankerne, men med en oprigtig interesse i at skabe miljømæssig bæredygtighed. Det er hyklerisk at forlange CO2-reduktioner fra ulande og derfor må i-landene træde forrest og vise lederskab. Denne gang er der brug for ansvarlighed der rækker ud i fremtiden og tager hensyn til kommende generationer.