Af Helle Bager Eriksen og Andreas Brunsgaard-Jørgensen
Artiklen er en del af et universitetsspeciale fra 2008.10. Konklusion
Specialets grundlæggende formål er at besvare problemformuleringen:
Hvad forklarer stabilitet og forandring i EU’s klimapolitik i perioden 1988-2008? Med dette spørgsmål har vi ønsket at afdække udviklingen i EU's klimapolitik igennem de sidste 20 år. Nærmere bestemt har vi ønsket, at undersøge om EU's nyeste klimapakke er et udtryk for en nyudvikling i EU's klimapolitik, eller er en naturlig forlængelse af udviklingsprocesser, der kan spores tilbage til EU's tidligere klimapolitikker.
10.1 Besvarelse af problemformulering
Analysen af EU’s klimapolitik i perioden 1988-2008 viste, at forklaringen på forholdet mellem stabilitet og forandring i klimapolitikken er baseret på en eller flere af tre reproducerende mekanismer hhv.
RM- magten af den dominerende koalition, RM- omstillingsomkostninger og
RM- kobling til globalt lederskab. Stabiliteten i klimapolitikken opretholdes i første periode af
RM- magten af den dominerende koalition (kompetence) og
RM- omstillingsomkostninger (konkurrenceevne). Analysen af anden periode viste, at forandring (institutionelle stibrud) blev muliggjort ved sammenbrud af klimapolitikkens hidtidige reproducerende mekanismer. Tre nye reproducerende mekanismer
RM- magten af den dominerende koalition (miljøforslag), RM- omstillingsomkostninger (effektivitet) og
RM- kobling til globalt lederskab opstod. Disse opretholder og reproducerer den nye institutionelle sti. Analysen af tredje periode viste, at EU's klimapolitik fortsat opretholdes af de samme tre reproducerende mekanismer, således forventes den institutionelle sti at blive videreført. Det forventes derfor, at perioden vil forblive en stabil institutionel periode.
Specialets teoretiske tilgang
Analysen blev foretaget på baggrund af RCHI-tilgangen, der er udledt på baggrund af to nyinstitutionelle tilgange hhv. rational choice institutionalismen og den historiske institutionalisme. Ved at kombinere disse to tilgange udledte vi en teoretisk forståelse af forholdet mellem stabilitet og forandring, der efter vores opfattelse har en høj forklaringskraft på EU’s klimapolitik. Overordnet har RCHI-tilgangen fire fordele: For det
første inddrager den historiske konteksters betydning for institutionsudvikling, for det
andet bygger den på rational choice institutionalismens aktørantagelser. For det
tredje tillader tilgangen både endogene og eksogene forklaringer, hvilket vi mener, er helt afgørende for at få en nuanceret forståelse af et komplekst politikområde. For det
fjerde kan RCHI-tilgangen operationaliseres i konteksten af en multilevel governance forståelse af EU.
10.2 Specialets analyseresultater
Specialets analyse udgøres af tre delanalyser. Opdelingen af analyseperioden i tre perioder var nødvendig, fordi den historiske komponent i RCHI-tilgangen forskriver, at der er en historisk forbindelse mellem institutionelle forandringer over tid. Det var derfor helt afgørende, at den institutionelle udvikling af klimapolitikken kunne sammenholdes over tid . Kun ved at sammenholde tidligere begivenheder, politiske processer og institutionelle udviklingstendenser med nuværende institutionelle forandringer, kunne betydningen af historiske kontekster for den nuværende udvikling i EU’s klimapolitik afdækkes.
Stabilitet og forandring i klimapolitikken
Helt konkret peger analysen på, at EU’s klimapolitik i perioden 1988-2008 kan inddeles i to institutionelle stier, der opretholdes af hver deres reproducerende mekanismer. Den første institutionelle sti er karakteriseret ved en stærk medlemsstatsdominans. Periodens institutionelle stabilitet blev opretholdt og reproduceret frem til 2003 af to reproducerende mekanismer hhv.
RM- magten af den dominerende koalition (kompetence) og
RM- omstillingsomkostninger (konkurrenceevne). Stabiliteten i EU’s klimapolitik blev brudt med kvotedirektivets vedtagelse i 2003. Kvotedirektivet brød med den eksisterende institutionelle sti, fordi det var et opgør med den medlemsstatsdominerede klimapolitik qua kvotehandelssystemet fællesskabsorienterede fundament. Vigtigst af alt vidner vedtagelsen af kvotedirektivet om et institutionelt stibrud, fordi kvotehandelssystemet ikke bliver opretholdt af de reproducerende mekanismer, der tidligere havde opretholdt den medlemsstatsdominerende klimapolitik. Kvotedirektivet udfordrede de hidtidige reproducerende mekanismer med det resultat til følge, at de brød sammen. Sammenbruddet af de tidligere reproducerende mekanismer muliggjorde oprettelsen af kvotehandelssystemet, der således kunne etableres, og som frem til i dag bliver opretholdt af tre nye reproducerende mekanismer hhv.
RM- magten af den dominerende koalition (miljøforslag), RM- omstillingsomkostninger (effektivitet) og endeligt
RM- kobling til globalt lederskab. Besvarelse af RCHI-antagelser
For at kunne besvare vores problemformulering opstillede vi på baggrund af RCHI-tilgangen fem antagelser om forholdet mellem stabilitet og forandring i EU’s klimapolitik. De to første antagelser udgjorde vores hovedantagelser. Den første hovedantagelse forudsagde, at institutionel stabilitet er baseret på en eller en kombination af følgende tre reproducerende mekanismer:
magten af den dominerende koalition; omstillingsomkostningerne; og kobling til globalt lederskab. Den anden hovedantagelse forudsagde, at store institutionelle forandringer (institutionelle stibrud) vil finde sted, når de reproducerende mekanismer, der opretholder en eksisterende institution, nedbrydes. På baggrund af ovenstående analyseresultater kan vi bekræfte begge hovedantagelser og dermed besvare vores problemformulering.
De resterende tre antagelser udgjorde vores underantagelser. Underantagelserne er hver især møntet på en af de tre reproducerende mekanismer og omhandler forandringsdynamikkerne i disse. Underantagelse (2) og (3) kan på baggrund af delanalyserne bekræftes, hvorimod underantagelse (1) ikke kan bekræftes, dog kan den heller ikke afvises.
10.3 Refleksioner over institutioners betydning for politik-udvikling
Historiens betydning for institutionsudvikling
Som sagt forskriver RCHI-tilgangen, at der er en historisk sammenhæng mellem tidligere tiders institutionsudvikling og nutidig og fremtidig institutionsudvikling. Analyseresultaterne peger på to eksempler, der bekræfter, at institutioners historiske kontekst har en begrænsende og faciliterende effekt på fremtidige institutionsudvikling. Da Europa-Kommissionen lancerede sit forslag til CO2-energiskatten, var det et klart brud med tidligere tiders tilgang ("command and control" suppleret med rammestyring). Økonomiske instrumenter havde ikke før været brugt til at regulere EU’s miljøpolitik. Sagt anderledes var miljø/klimapolitikken opbygget omkring en institutionel tilgang til miljø- og klimapolitik, der var karakteriseret ved hhv. medlemsstatsdominans og "command and control" tilgangen. Denne institutionelle struktur blev blandt andet opretholdt af
RM- omstillingsomkostninger (konkurrenceevne). Frygten for, at CO2-energiskatten ville skade EU’s internationale konkurrenceevne, var så stærkt internaliseret i de relevante beslutningstagere, at det viste sig umuligt at få CO2-energiskatten vedtaget og dermed umuligt at bryde med den hidtidige institutionelle struktur på klimaområdet. Den institutionelle struktur havde således på daværende tidspunkt en begrænsende effekt på aktørernes handlemuligheder og klimapolitikkens institutionelle udvikling.
Det andet eksempel fra analysen er noget mere præsent og omhandler uformningen af EU’s kommende klimapolitik. Europa-Kommissionen har med opbakning fra Rådet og Europa-Parlamentet lagt op til, at kvotedirektivet fortsat skal være grundstenen i EU’s klimapolitik. Bliver Europa-Kommissionens klimapakke vedtaget, er der tale om en væsentlig styrkelse af kvotehandelssystemet. Ændringerne vil betyde, at der overdrages væsentlige kompetencer fra medlemsstaterne til EU. Det fremlagte forslag er derfor udtryk for en øget institutionaliseringsgrad og repræsenterer, hvis det bliver vedtaget, en
institutionel forandring af 3. grad. Vigtigst af alt vil vedtagelsen af ændringsforslaget til kvotedirektivet betyde, at den institutionelle sti, der blev etableret med kvotedirektivet i 2003, bliver udbygget. Dette er på ingen måde en overraskende konklusion. Analysen viser, at kvotehandelssystemets reproducerende mekanismer i 2008 eksisterer i bedste velgående, meget tyder endda på, at kvotehandelssystemets reproducerende mekanismer er blevet styrket. Det er derfor i overensstemmelse med RCHI-tilgangen og helt forventeligt, at kvotehandelssystemet fortsat vil udgøre kernen i EU’s klimapolitik.
Europa-Kommissionens ændringsforslag til kvotedirektivet ville formentligt ikke være blevet vedtaget i 2003, hvis det var blevet fremlagt i den nuværende form, dertil er ændringsforslagene for vidtgående i deres kompetenceoverdragelse til EU. Institutioners begrænsende men samtidig faciliterende effekt kan udledes af denne konstatering. Den faciliterende og begrænsende effekt kommer dels til udtryk i, at man vælger at udbygge den institutionelle sti, der allerede er anlagt, og dels til udtryk i, at der nu i modsætning til tidligere er en reel mulighed for, at ændringsforslaget bliver vedtaget. Dette skyldes, at aktørerne har investeret en række ressourcer i etableringen af kvotehandelssystemet, hvilket gør det både dyrt og besværligt at skifte spor. Dertil kommer, at EU’s beslutningstagere har vænnet sig til den markedsbaserede og fællesskabsorienterede institution, som kvotehandelssystemet er. Dermed kan vi konkludere, at institutioner både har en faciliterende og begrænsende effekt.
Institutionaliseringsgrad
Analysen viste desuden, at institutionaliseringsgraden er en vigtig faktor i forhold til, hvornår og hvorfor institutionel forandring forekommer. I overensstemmelse med vores forandringstypologi viste analysen, at det er lettere og mindre omkostningsfyldt at gennemføre en institutionel forandring, der ikke overdrager grundlæggende kompetencer fra medlemsstaterne til EU. Man kan derfor slutte, at jo højere institutionaliseringsgraden er, jo sværere er det at skabe institutionel forandring. Kvotedirektivet fra 2003 er igen et fint eksempel. Direktivet var udformet således, at det i udgangspunktet kun overførte et minimum af kompetencer til EU. Netop fordi kvotedirektivet ”kun” repræsenterede en
institutionel forandring af 2. grad, var det muligt at få det vedtaget. I modsætning hertil viste analysen, at CO2-energiskatten ikke blev vedtaget, netop fordi den repræsenterede en
institutionel forandring af 3. grad. Institutionaliseringsgraden har altså betydning for muligheden for institutionel forandring. Det hører med til historien, at kvotedirektivet nu formentlig bliver styrket og udvidet, hvilket vil repræsentere en
institutionel forandring af 3. grad. Det forhold, at det nu formentligt er muligt at øge kvotesystemets institutionaliseringsgrad, skyldes, at kvotehandelssystemets faciliterende effekt har gjort EU's beslutningstagere moden til yderligere institutionalisering. Således kan vi ud fra et institutionelt perspektiv udlede følgende om institutionaliseringsgrader: I situationer, hvor det ikke er muligt at gennemføre omfattende institutionel forandring, kan det betale sig blot at lægge grundstenene til en institution. Over tid vil denne ”umodne” institution konsolideres og langsomt udøve sin faciliterende effekt på de omgivne aktører. På baggrund heraf vil det med tiden blive muligt at udbygge institutionen og øge dens institutionaliseringsgrad, præcist som det ser ud til at være tilfældet med kvotehandelssystemet.
11. Opsamling på RCHI-tilgangen
I dette afsnit vil vi først se på, hvordan RCHI-tilgangen har bidraget til at undersøge forholdet mellem stabilitet og forandring i EU's klimapolitik. Dernæst vil vi se på hvilke begrænsninger, der er ved at anvende RCHI-tilgangen.
11.1 Fordele ved RCHI-tilgangen
RCHI-tilgangen har haft stor forklaringskraft i forhold til udviklingen af institutionsdannelsen i EU's klimapolitik. På den ene side fokuserer tilgangen eksplicit på faktorer, der påvirker forholdet mellem stabilitet og forandring, og på den anden side har tilgangen vist sig at være en konstruktiv måde at operationalisere og strukturere et stort og komplekst politikområde som EU's klimapolitik.
Derudover har RCHI-tilgangen den fordel, at den på en og samme tid kan forklare stabilitet og forandring. Tilgangen forener derved forklaringer, der fokuserer på institutioners faciliterende og begrænsende rolle og forklaringer, der tillader, at aktørerne selvstændigt kan påvirke institutionsudviklingen. En anden fordel ved RCHI-tilgangen er, at analysen opbygges omkring institutioners reproducerende mekanismer, hvilket skaber struktur og klarhed i analysedesignet, med andre ord har vi på denne måde været i stand til at operationalisere et stort og komplekst politikområde. Endeligt ser vi det som en fordel, at analysen tager udgangspunkt i eksplicitte antagelser om institutionsudvikling og forandringsdynamikker. Herved undgås en ren deskriptiv gennemgang af historien, og i stedet optrevles udviklingen i operationaliserbare kategorier. Ved at strukturere analysen omkring reproducerende mekanismer har det bl.a. været muligt at både at inddrage endogene og eksogene forklaringsvariable, hvilket er helt nødvendigt for at afdække dynamikkerne i et komplekst politikområde. En forklaringsramme, der kun rummer endogene forklaringer, ville give et misvisende billede. Det er netop i de reproducerende mekanismers samspil og deres evne til at rumme både endogene og eksogene forklaringer, at forandringsdynamikken skal findes. Styrken ved tilgangen er således, at den på en og samme tid gør det muligt at inkorporere en række komponenter, der alle bidrager til at forklare forholdet mellem stabilitet og forandring i EU's klimapolitik.
Et andet centralt perspektiv i RCHI-tilgangen er, at den tager udgangspunkt i en multilevel governance forståelse af EU. Et sådant perspektiv er efter vores opfattelse helt nødvendigt, da mange forskellige aktører på forskellige niveauer har bidraget til udviklingen af EU's klimapolitik. Multilevel governance perspektivet har gjort det muligt at opbygge analysen som en aktøranalyse, hvorved vi har kunnet afdække de enkelte aktørers bidrag til udviklingen. Dette perspektiv har bidraget til forklaringskraften og har vist, at Europa-Kommissionen har været en vigtig drivkræft bag udviklingen i klimapolitikken, på samme måde som Europa-Parlamentet har og fremadrettet vil bidrage til udviklingen. Selvom Rådet er den vigtigste aktør i EU’s lovgivende proces, ville en analyse, der alene fokuserede på Rådet, have medført en forsimpling af virkeligheden. Således har mange aktører inden for EU påvirket udviklingen af klimapolitikken, men ud fra en begrænset rationalitet, idet analysen viser, at institutioner har en faciliterende og begrænsende effekt på aktørernes handlemuligheder. Med andre ord kan aktører handle, men deres handlemuligheder er påvirket de eksisterende institutioner.
11.2 Begrænsninger ved RCHI-tilgangen
RCHI-tilgangens begrænsninger kan opdeles i to kategorier. Den første kategori relaterer sig til den teoretiske udledning af RCHI-tilgangen og dennes operationalisering. Tre kritikpunkter falder ind under denne kategori. For det første er teoriens forklaringskraft begrænset af udvælgelsen af reproducerende mekanismer. Vi argumenterede i metodeafsnittes for, hvorfor specialets tre reproducerende mekanismer var de mest relevante at inddrage i forhold til EU’s klimapolitik. Der er derfor en mulighed for, at vi har fravalgt eller overset andre reproducerende mekanismer med betydning for klimapolitikken. For det andet fokuserer vores analyse kun på de vigtigste elementer i de tre klimapakker hhv. CO2-energiskatten, kvotehandelssystemet og ændringsforslaget af kvotedirektivet. Dette valg begrunder vi med, at det ville være for omfangsrigt at inddrage samtlige elementer fra hver af klimapakkerne i vores analyse. Det betyder, at vi ud fra vores empiriske materiale ikke kan vurdere, om klimapakkernes andre politiske instrumenter og foranstaltninger har fulgt den samme udvikling som CO2- energiskatten og kvotehandelssystemet. Derudover er det heller ikke muligt at vurdere i hvilket omfang, de andre elementer har påvirket institutionsudviklingen af vores analyseobjekter. Endeligt kan det fremføres som en kritik, at de reproducerende mekanismer er interrelateret og således understøtter og forstærker hinanden. Det er således kun muligt at konstatere tilstedeværelsen af mekanismerne, men ikke muligt at afgøre den enkelte mekanismes isolerede effekt på klimapolitikkens udvikling.
Den anden kategori af kritikpunkter er af en mere epistemologisk karakter. RCHI-tilgangen er sammensat af hhv. strukturelle forklaringsfaktorer (den historiske institutionalisme) og rationelle aktørantagelser (rational choice institutionalisme). RCHI-tilgangen er derfor begrænset i den forstand, at den ikke har plads til sociologiske forklaringer på institutionsudvikling. Tilgangen har derfor ikke kunnet indfange kognitive eller normative strukturers betydning for klimapolitikkens udvikling. Klimapolitik er et politikområde, der er stærkt værdiladet, hvorfor et sociologisk perspektiv på klimapolitikken ville have været både relevant og interessant. I forlængelse heraf er det vigtigt at understrege, at vores problemformulering i sig selv sætter visse begrænsninger. Problemformuleringen spørger,
hvad forklarer stabilitet og forandring. Vi er blandt andet kommet frem til, at EU’s globale lederskabsambitioner har affødt en forandringsdynamik i EU’s interne klimapolitik, men vi ved ikke, hvorfor EU’s lederskabsambitioner er opstået. Spadestikket kan således gå et stik dybere. Forklaringer på, hvad der former EU’s præferencer, er formentligt afhængigt af, hvilke præferencer der undersøges. EU’s lederskabsambition hænger sandsynligvis tæt sammen med, at EU både indadtil og udadtil forsøger at skabe en demokratisk og legitim identitet. Forsyningssikkerhed derimod har intet at gøre med identitetsskabelse, men er derimod dybt forankret i den realistiske skole inden for International Politik. Svaret på spørgsmålet om, hvor EU’s præferencer stammer fra, er derfor slet ikke entydigt. Ovenstående illustrerer fint, hvor komplekst et politikområde klimapolitik er, og hvorfor det for os har været nødvendigt at foretage valg, der på den ene side skaber klarhed om årsag/virkningssammenhænge, og på den anden side er forbundet med analytiske begrænsninger.