Af Helle Bager Eriksen og Andreas Brunsgaard-Jørgensen
Artiklen er en del af et universitetsspeciale fra 2008.9. Diskussion af RCHI-antagelserne
I dette afsnit diskuteres, i hvilket omfang de to hovedantagelser og tre underantagelser om stabilitet og forandring i EU’s klimapolitik, der blev opstillet i afsnit 4.5, kan verificeres på baggrund af analysen.
Hovedantagelser:
1. Institutionel stabilitet er baseret på en eller en kombination af følgende tre reproducerende mekanismer:
magten af den dominerende koalition; omstillingsomkostningerne; og institutionel og politisk kobling.
2. Store institutionelle forandringer (institutionelle stibrud) vil finde sted, når de reproducerende mekanismer, der opretholdt en institution, nedbrydes.
De tre analyser viste enstemmigt, at der er en klar sammenhæng mellem klimapolitikkens reproducerende mekanismer på den ene side og forholdet mellem stabilitet og forandring på den anden side. Analysen bekræfter yderligere, at store institutionelle forandringer (institutionelle stibrud) finder sted, når de reproducerende mekanismer, der opretholdt den hidtidige institution, nedbrydes.
Første delanalyse viste, at forandringskoalitionen med Europa-Kommissionen i spidsen ikke kunne nedbryde den daværende medlemsstatsdominerede klimapolitiks reproducerende mekanismer. Forandringskoalition havde derfor ikke succes med at få CO2-energiskatten vedtaget.
RM- magten af den dominerende koalition (kompetence) og
RM- omstillingsomkostninger (konkurrenceevne) var modstandsdygtige overfor forandringspresset og dermed stærke nok til at opretholde den medlemsstatsdominerede klimapolitik. Det betød, at CO2-energiskatten blev droppet, og perioden dermed var udtryk for en stabil periode.
Anden delanalyse viste, at EU efter vedtagelsen af Kyoto-protokollen var klar til en mere ambitiøs klimapolitik. De før så stærke reproducerende mekanismer hhv.
RM- magten af den dominerende koalition (kompetence) og
RM- omstillingsomkostninger (konkurrenceevne) var nedbrudt og kunne ikke længere forhindre vedtagelsen af en omfattende europæisk klimapolitik. Sammenbruddet af klimapolitikkens hidtidige reproducerende mekanismer muliggjorde vedtagelsen af kvotedirektivet, som derved repræsenterer et institutionelt stibrud i EU’s klimapolitik. Perioden repræsenterer således en forandringsperiode. Kvotehandelssystemet er til dags dato det politiske instrument, der har ændret EU’s klimapolitik mest radikalt. Den nye institutionelle struktur i EU’s klimapolitik opstod omkring tre nye reproducerende hhv.
RM- magten af den dominerende koalition (miljøforslag), RM- omstillingsomkostninger (effektivitet) og
RM- kobling til globalt lederskab, der hver især medvirker til at opretholde og reproducere kvotehandelssystemet.
Tredje delanalyse viste, at Europa-Kommissionen med sin tredje klimapakke lægger op til at udvide og videreføre kvotehandelssystemet og i den forbindelse ønsker at trække ordningen i en mere fællesskabsorienteret retning. Bliver Europa-Kommissionens udspil vedtaget senere på året, som meget tyder på, vil dette pga. yderligere kompetenceoverdragelse repræsentere en
institutionel forandring af 3. grad. Selv om der er tale om en betydelig udvidelse af kvotehandelssystemet, er der ikke desto mindre tale om en stabil periode. Dette skyldes, at det er de samme tre reproducerende mekanismer, der vil opretholde og videreføre kvotehandelssystemet. Analysen peger dog på, at
RM- magten af den dominerende koalition (miljøforslag) i nogen grad er blevet udfordret af EU’s østudvidelse, men effekten af denne opvejes af det forhold, at
RM- omstillingsomkostninger (effektivitet) og
RM- kobling til globalt lederskab er blevet styrket betydeligt
. Det er således de samme reproducerende mekanismer, der i dag opretholder EU’s klimapolitik, som da kvotedirektivet blev vedtaget i 2003. Derfor er der tale om en forlængelse af den eksisterende institutionelle sti og en stabil periode.
Analyserne viste altså, at der er en sammenhæng mellem reproducerende mekanismer på den ene side og institutionel stabilitet på den anden side. Hovedantagelse (1) kan således bekræftes. Sammenhængen mellem forandring (institutionelle stibrud) på den ene side og sammenbrud af reproducerende mekanismer på den anden side kan ligeledes bekræftes. Hovedantagelse (2) kan dermed også bekræftes. Etableringen af kvotehandelssystemet repræsenterer et skift fra en medlemsstatsdomineret til en fællesskabsbaseret klimapolitik. Dette skift blev muliggjort af det forhold, at klimapolitikkens hidtidige reproducerende mekanismer blev nedbrudt.
Underantagelser
1. RM- magten af den dominerende koalition vil opretholde institutionel stabilitet, hvis en stærk koalition har fordele ved dette. Institutionel forandring vil finde sted, når forhandlingsmagten hos forandringskoalitionen stiger. Når den relative forhandlingsmagt har nået et punkt, hvor status quo ikke kan opretholdes, vil institutionel forandring finde sted.
2.
RM- omstillingsomkostninger vil opretholde institutionel stabilitet, hvis der er store omstillingsomkostninger forbundet med forandring. Jo højere omkostninger, der er forbundet med at opretholde status quo desto større villighed, vil der være til institutionelle forandringer. Når omkostningerne ved at opretholde status quo overstiger omkostninger ved institutionel forandring, vil forandring finde sted.
3.
RM- politisk og institutionel kobling vil opretholde institutionel stabilitet, hvis et politikområde er tæt koblet til eller indbyrdes afhængig med andre områder, der er karakteriseret af stabilitet. Stabiliteten overkommes, hvis et politikområde kombineres med et andet politikområde af højere prioritet og større forandringspotentiale. På den måde vil forandringsdynamikken fra det ene område påvirke det andet politikområde.
Underantagelse (1) kan på baggrund af de tre delanalyser ikke bekræftes. Forandringerne i EU’s klimapolitik skyldes i udgangspunktet ikke, at forandringsmagten mellem stabilitetskoalitionen og forandringskoalition har ændret sig til fordel for forandringskoalitionen. Forandringerne i klimapolitikken er derimod primært muliggjort af ændringer i beslutningsproceduren, således at det er blevet nemmere for forandringskoalitionen at vedtage institutionelle ændringer. Vores analyse viste, at der har været ændringer i koalitionsformationerne, bl.a. har Storbritannien skiftet position, ligesom EU har optaget nye medlemsstater, og Europa-Parlamentet er blevet medlovgiver. Ændringerne i koalitionsformationer kan dog ikke forklare forandringerne i klimapolitikken, den altafgørende forklaring er de ændrede regler for beslutningsproceduren. Forandringskoalitionen har således draget fordel af, at enstemmighedsproceduren er blevet ændret til kvalificeret flertal på de fleste miljøområder. Delanalyserne viste samtidig, at der er en afgørende forskel på at lancere et fiskalt instrument som CO2-energiskatten, der til kræver enstemmighed i Rådet, og et miljøforslag som kvotedirektivet, der kræver kvalificeret flertal for at blive vedtaget. Vi kan dermed ikke bekræfte underantagelse (1). Det er vigtigt at understrege, at vi på baggrund af analysen heller ikke kan afvise validiteten af underantagelse (1), vi kan blot ikke bekræfte den.
Underantagelsen (2) kan på baggrund af delanalysen bekræftes. CO2-energiskattens konsekvenser i form af forringet europæisk international konkurrenceevne virkede som en barriere for vedtagelsen af CO2-energiskatten. Omstillingsomkostninger, der var forbundet med implementeringen af CO2-energiskatten, var således for høje til, at institutionel forandring kunne finde sted, hvorved perioden forblev stabil. Kvotedirektivet derimod blev modtaget anderledes positivt. Kvotehandel blev opfattet som det mest omkostningseffektive instrument til at reducere CO2-udledning og dermed den billigste reduktionsstrategi. Endelig viste analysen, at problemer med forsyningssikkerhed i form af stigende afhængighed af olie- og gasimport samt tydeliggørelsen af klimaforandringernes økonomiske konsekvenser har øget omkostningerne ved at opretholde status quo. Udvidelsen af kvotehandelssystemet medfører naturligvis omkostninger for medlemsstaterne i form af øget kompetenceoverdragelse til EU, men disse omkostninger ser ud til at blive opvejet af fordelene ved at sikre EU’s forsyningssikkerhed samt undgå fremtidige uoverskuelige økonomiske omkostninger i forbindelse med den globale opvarmning. Analyserne viste således i overensstemmelse med underantagelse (2), at jo højere omkostninger, der er forbundet med at opretholde status quo, desto større villighed vil der være til institutionelle forandringer. Underantagelse (2) kan derfor bekræftes.
Underantagelse (3) kan ligeledes bekræftes. Op til klimakonferencen i RIO 1992 var der allerede en spirende kobling mellem EU’s lederskabsambitioner og EU’s interne klimapolitik. Koblingen var dog ikke stærk nok til at overkomme modstanden mod CO2- energiskatten. Den spirende politiske kobling medvirkede således til, at EU vedtog en ambitiøs reduktionsmålsætning, men de opfølgende politikker var dog langt fra effektive nok til, at de kunne realisere reduktionsmålsætningen. Betydningen af den politiske kobling mellem globalt lederskab og EU’s klimapolitik blev for alvor tydelig, da EU efter USA’s tilbagetrækning fra Kyoto-protokollen trådte i karakter som leder af det globale klimaregime. EU’s nyvundne lederskab medførte en stærk forandringsdynamik i EU’s klimapolitik og gjorde det næsten utænkeligt, at EU skulle vedtage en effektiv klimapolitik, der kunne opfylde Kyoto-forpligtelser. Endelig viste analysen, at koblingen mellem globalt lederskab og en effektiv klimapolitik om muligt er blevet endnu tydeligere med udspillet til EU’s tredje klimapakke.
Alt i alt bekræfter delanalyserne, at institutionel stabilitet kan overkommes, hvis et politikområde af højere prioritet tages op (EU’s lederskabsambitioner) og kombineres med et andet politikområde (klimapolitik). Lederskabsambitionen har således medført en forandringsdynamik, der siden vedtagelsen af Kyoto-protokollen har påvirket EU’s interne klimapolitik. Underantagelse (3) kan derfor også bekræftes.
I nedenstående tabel sammenfattes resultaterne af ovenstående afsnit.
Sammenfatning af resultaterne vedr. verificering af RCHI- antagelser
| Antagelse | Bekræftes ikke | Bekræftes |
| Hovedantagelse 1 | | X |
| Hovedantagelse 2 | | X |
| Underantagelse 1 | X | |
| Underantagelse 2 | | X |
| Underantagelse 3 | | X |
Vi ved nu, at institutionel stabilitet er baseret på en eller en kombination af følgende tre reproducerende mekanismer:
RM- magten af den dominerende koalition; RM- omstillingsomkostningerne; og RM- kobling til globalt lederskab samt at store institutionelle forandringer (institutionelle stibrud) vil finde sted, når de reproducerende mekanismer, der opretholder institutionen, nedbrydes.