Idéparadigme 1: Keynesianismen
Af Niels Fuglsang
Artiklen er en del af et universitetsspeciale fra 2011.
4.1 Idéparadigme 1: Keynesianismen
Den første idé, der påvirker den danske energipolitik, er keynesianismen, der i sin essens handler om, at markedet indeholder væsentlige fejl, og at staten derfor bliver nødt til at regulere og planlægge for at sikre velfærd i samfundet. Jeg analyserer i dette afsnit keynesianismens indflydelse på den danske energisektor. Jeg indleder med at udfolde idéen og dens udbredelse for derefter at analysere, hvordan keynesianismen spiller ind i den danske energipolitik på et tidspunkt, hvor de eksisterende institutioner er i krise, og hvordan den dermed skaber en revolutionær institutionel forandring.
4.1.1 Den keynesianske idé
Begrebet keynesianisme kan forstås på mange måder. Det er opkaldt efter den britiske økonom John Maynard Keynes (1883-1946), der fremlagde en række idéer om statens forhold til markedet, som fik afgørende indflydelse på den vestlige verdens økonomiske politik i det 20’ende århundrede. Den keynesianske teori, som han udfolder i sit hovedværk ”The General Theory of Employment, Interest and Money”, handler om, hvordan staten via ekspansiv finanspolitik kan stimulere efterspørgslen og på den måde mindske arbejdsløsheden.
Disse tanker fik en meget stor politisk indflydelse i den vestlige verden. I USA blev tankerne institutionaliseret via ”New Deal”-programmet i 1930’erne, hvor man via en række love og statslige indgreb i markedet indførte en række sociale ydelser, bl.a. arbejdsløshedsdagpenge og alderdomshjælp, for på den måde at stimulere efterspørgslen i samfundet og på den måde øge den økonomiske vækst. Disse indgreb kan alle forstås som udtryk for keynesiansk politik. Tankegangen bagved er, at staten går ind og retter op på ”market failures” og øger efterspørgslen for at sænke arbejdsløsheden (Blyth, 2002: 49-90). ”New Deal” bliver af mange betragtet som et af de første eksempler på velfærdsstaten i kim. Keynesianismen indebar i forlængelse heraf, at staten voksede og udvidede sit råderum i forhold til markedet.
4.1.1. Specialets opfattelse af keynesianisme
Begrebet keynesianisme er altså bredt, og her i specialet skal det forstås som idéen, der er inspireret af Keynes, om at staten skal blande sig aktivt i økonomien for at rette op på de ”market failures”, som er indbygget i markedet. Mark Blyth formulerer det således:
Idéerne handler altså om, at staten skal gå ind der, hvor markedet fejler, og sørge for, at resultatet bliver socialt acceptabelt. Der ligger således også et stærkt moralsk aspekt i disse idéer: markedet kan ikke sikre social retfærdighed, og derfor er staten nødvendig. Disse idéer skulle blive stærkt udbredte i de vestlige samfund mange år frem, helt til 1970’erne.
Gennem 1950’erne, 60’erne og stadig i 70’erne var keynesianismen den dominerende økonomiske tankegang i den vestlige verden. I denne periode voksede staterne. De voksede med hensyn til budget og med hensyn til, hvor meget de blandede sig i det frie marked. I 1971 sagde den amerikanske præsident Nixon, der ellers ikke var kendt for at være tilhænger af en stor stat: ”We are all Keynesians now”. Selv om keynesianismen mødte tiltagende kritik i 1970’erne, og oliekrisen i 1973 regnedes for at være en af de faktorer, der bidrog til keynesianismens (midlertidige?) død, var idéen om behovet for statslig intervention stadig stærk i denne periode. Jeg vil nu demonstrere, hvordan den keynesianske idé leverede de første svar på energikrisen i Danmark efter 1973.
4.1.2 Keynesianismens indflydelse på dansk energipolitik
Jeg har nu beskrevet, hvad jeg mener med den keynesianske idé. Jeg vil dernæst analysere, hvordan idéen bringes i spil og – fordi de eksisterende institutioner kommer i dyb krise – skaber en revolutionær institutionel forandring i den danske energisektor. Jeg klarlægger først den institutionelle ramme, der prægede energisektoren i 1973, hvorefter jeg analyserer, hvordan de politiske aktører ud fra den keynesianske idé begyndte at planlægge og regulere energisektoren som et svar på oliekrisen.
4.1.2.1 Den institutionelle ramme: en ureguleret energisektor
Keynesianismen var i høj grad institutionaliseret i Danmark i 1973. Idéen gennemsyrede på dette tidspunkt det danske samfund i form af konkrete love og regler, normative forestillinger om, hvad det gode samfund var, og ikke mindst en fælles viden om, hvilken politik det var økonomisk hensigtsmæssigt at føre. Man kan trække tråde helt tilbage til Kanslergadeforliget i 1933 og tale om, at disse reformer udgjorde de første skridt på vej mod velfærdsstaten. I 1960’erne var politikken eksplicit inspireret af keynesianismen, og statsministre som Viggo Kampmann (1960-62) og Jens Otto Krag (1962-68 og 1971-72), der begge var økonomuddannede, medvirkede i høj grad til en institutionalisering af keynesianismen i Danmark (Mørch, 2004: 301-350).
Men energipolitikken var indtil 1973 en undtagelse. Da den første oliekrise ramte Danmark, og olieprisen på få måneder firedobledes, havde Danmark reelt ikke nogen energipolitik. Energien var i allerhøjeste grad et ureguleret felt. Staten ejede Risø-anlæget, som var oprettet i 1955 med henblik på at udforske mulighederne ved atomkraft. Og i 1972 havde man oprettet DONG som et statsejet aktieselskab med henblik på at håndtere et eventuelt fremtidigt gasfund i Nordsøen (Rüdiger, 2007: 48-49). Ud over dette blandede staten sig i det store og hele uden om energispørgsmålet.
4.1.2.2 Energiinstitutionerne kommer i krise: mulighed for revolution
Disse institutioner – eller mangelen på samme – kom i krise i 1973, hvor oliepriserne steg til hidtil usete højder. Oliekrisen i 1973 udsprang af, at de arabiske OPEC-lande iværksatte en handelsembargo på olie mod store dele af Vesten i protest mod, hvad de opfattede som USA’s og andre vestlige landes Israel-venlige politik i Mellemøsten. Resultatet blev, at prisen på olie steg voldsomt. Der var på dette tidspunkt to lande i verden, der var 99 % afhængige af importeret energi: Danmark og Japan. Danmark fik omkring 90 % af sin energi fra importeret olie, og derfor blev Danmark ramt meget hårdt af den stigende oliepris. Andre lande havde i højere grad egne energiressourcer, som fx Storbritannien og Tyskland, der havde deres kulressourcer, Holland, der havde store gasressourcer, og USA, der havde egne olieressourcer (de Lovinfosse, 2008: 158, 188, 229). Danmark havde ingen af delene.
Det var altså en stor udfordring, Danmark stod over for i 1973. Der var stort set ingen regulering af den danske energisektor, og Danmark var helt afhængig af importeret olie. Flere af de analyser, som jeg har behandlet i afsnit 3 – eksempelvis Mendoca et al. (2009: 7) og Karnøe & Buchhorn (2008: 74) – analyserer implicit eller eksplicit oliekrisen som en slags ”critical juncture”. Dette begreb kommer fra den historiske institutionalisme og beskriver en situation, hvor et stort chok (oliekrisen) ryster de eksisterende institutioner, der ikke kan håndtere situationen (Pierson, 2004: 134-135). Dermed giver chokket mulighed for en institutionel forandring, der i sidste ende leder frem til det danske eksempel.
Denne forklaring mener jeg med fordel kan suppleres med Blyths teori om, hvordan en idé i en situation, hvor de eksisterende institutioner befinder sig i en krise, kan give anledning til institutionel forandring. Hermed har vi en forklaring på den massive statslige regulering, der bliver svaret på 73-krisen. Ved at stille spørgsmålstegn ved de eksisterende institutioner overbeviser keynesianismen aktørerne om, at det er i deres interesse at bryde de eksisterende institutioner ned og bygge nye keynesianske institutioner op. Dette kræver dog ifølge min model, at visse strategiske aktører i første omgang sætter sig for at promovere keynesianismen. Denne aktør var, som vi nu skal se, Handelsministeriet.
4.1.2.3 Den strategiske aktør: Handelsministeriet
Den aktør, der i første omgang promoverede de keynesianske idéer, var Handelsministeriet. Det var i Handelsministeriet, at de første reelle svar på energikrisen blev udtænkt. Den nyligt tiltrådte socialdemokratiske regering ledet af Anker Jørgensen skulle i 1973 håndtere oliekrisen politisk. De første svar var at iværksætte en række tiltag for at nedsætte energiforbruget hurtigst muligt. Man indførte i to måneder de berømte bilfrie søndage. Og man iværksatte sparekampagner for at påvirke befolkningen til at nedsætte sit energiforbrug (Rüdiger, 2007: 44). Disse tiltag var dybest set et paniksvar. Året efter, i 1974, kom der et mere langsigtet svar i form af den første energiredegørelse, udarbejdet i Handelsministeriet. Energiredegørelsen udstak en strategi, der helt igennem var keynesiansk i sin metode. Man skulle regulere og planlægge sig ud af krisen, da man ikke mente, at markedet kunne håndtere krisen uden hjælp fra staten. Det var Handelsministeriet, der fra 1973 (og indtil 1979, hvor Energiministeriet oprettedes) havde ansvaret for at udarbejde de energiplaner, der skulle udstikke strategien for den danske energipolitik. Handelsministeriet havde altså en central position i det danske politiske system, hvor ministerierne og styrelserne udvikler en stor del af enhver siddende regerings politik. Dermed fik Handelsministeriet mulighed for at anvende den keynesianske idé som redskab til at skabe institutionel forandring.
4.1.2.4 Hvorfor keynesianisme?
Hvorfor valgte Handelsministeriet i første omgang keynesianismen som redskab til at skabe institutionel forandring, og hvorfor fik Handelsministeriet held til det? Ifølge min model tager al institutionel forandring sit udgangspunkt i eksisterende institutioner. Også den revolutionære forandring, selv om denne forandring i høj grad erstatter de eksisterende institutioner.
Udrulningen af keynesianismen i den danske energipolitik er, hvad vi jf. min model kan kalde en revolutionær institutionel forandring. Fra at være ureguleret blev energisektoren over to årtier totalt reguleret af staten. Men ser vi på den overordnede udvikling, var det danske samfund i årene op til 1973 allerede i høj grad påvirket af den keynesianske idé. Dette gjaldt også for de aktører, som skulle tage stilling til Handelsministeriets initiativer. Ifølge Scott er institutioner ikke blot regulerende, men også normative og kulturelt kognitive. Så selv om der ikke eksisterede nogen regulerende keynesianske institutioner i energisektoren i 1973, var keynesianismen institutionaliseret i en mere overordnet forstand i Danmark i form af normative værdier om, hvad den gode stat gør, og kognitivt i form af viden om, hvad staten kan. Altså var det oplagt, da de eksisterende institutioner i energisektoren kom i krise i 1973, og nye idéer bød sig til, at Handelsministeriet valgte keynesianismen. Aktørerne havde allerede god erfaring med denne idé fra mange andre steder i samfundet.
Keynesianismen fik således en revolutionær indflydelse på energipolitikken fra 1973 og de næste to årtier: 1) de gældende institutioner var i krise, og nye idéer efterspurgtes, 2) den centralt placerede strategiske aktør (Handelsministeriet) anvendte sin position til at promovere keynesianismen, og 3) keynesianismen var allerede institutionaliseret i form af regler andre steder i samfundet og i form af normer og viden i beslutningstagernes hoveder. Jeg vil nu med udgangspunkt i Blyths model vise, hvordan keynesianismen på denne baggrund rent konkret ændrede de eksisterende institutioner.
4.1.2.5 Revolution del 1: Keynesianismen tolker krisen
Den proces, hvorigennem Handelsministeriet institutionaliserede keynesianismen, kan forstås gennem Blyths (2002) femskridtsmodel, som jeg præsenterede i afsnit 3.3. Jeg vil anvende denne model til at forstå institutionaliseringen af keynesianismen i energisektoren.
Det første, der sker, jf. Blyths model, er, at keynesianismen reducerer usikkerheden omkring, hvad der er årsagen til krisen, og hvordan krisen kan løses. Keynesianismen tolker kort sagt krisen. Den helt konkrete årsag er let at pege på: de stigende oliepriser. Den mere underliggende årsag er sværere at udpege, men den finder keynesianismen: det uregulerede marked. Hermed har keynesianismen også en løsning på krisen: staten skal på banen. Regeringerne begyndte således at fremlægge langsigtede planer for energisektoren. De energiplaner og energiredegørelser, der kom i 1974, 1976, 1979 og 1981, udtrykte grundlæggende det samme syn på energipolitikken og det samme svar på de energipolitiske udfordringer, som Danmark stod over for. Hartling-regeringen præsenterede i 1974 den første energiredegørelse med titlen: ”Danmarks energiforsyning – mål og midler i energiforsyningen”. Det var Handelsministeriet, der stod bag. Redegørelsen promoverede et keynesiansk svar på krisen. Strategien byggede på en ”flerstrenget” energiforsyning, energieffektiviseringer og udforskning af Danmarks potentielle ressourcer i Nordsøen. Danmark skulle gøre sig fri af den importerede olie. Og det skulle staten sørge for.
To år senere præsenterede handelsminister Erling Jensen (S) Danmarks første egentlige energiplan. Planen opstiller tre hovedmålsætninger for den danske energipolitik frem til 1995. For det første vil man reducere sårbarheden i energiforsyningen, herunder især den store afhængighed af importeret olie. Det skal ske via den ovenfor nævnte flerstrengede energistrategi. For det andet vil man frem til 1995 bremse væksten i energiforbruget. Og for det tredje vil man intensivere og samordne energiforskningen for på længere sigt i højere grad at kunne åbne op for flere valgmuligheder på energiområdet (Handelsministeriet, 1976: 24)21.
Hvordan kunne man nå disse mål? Keynesianismen kunne vise aktørerne, at der var brug for statslig regulering. Man havde regnet sig frem til, at en ureguleret energisektor ville udvikle sig i en retning, hvor energiforbruget ville stige kraftigt, og olien ville udgøre en om muligt endnu mere central del af energiforsyningen. Begge elementer var uhensigtsmæssige i forhold til energiplanens målsætninger. Derfor var regulering nødvendig. Planen for energiforsyningen frem til 1995 kan ses opstillet i konkrete tal nedenfor i figur 4.1. Planen lagde op til, at man ville nedsætte væksten i det overordnede energiforbrug22. Derudover ville man med planen sikre en flerstrenget energiforsyning, som man ikke mente kunne opnås ved hjælp af markedskræfterne. Som det fremgår af figur 4.1, forudså man, at olie skulle spille en stadig mindre rolle, mens kul og ikke mindst naturgas og uran (atomkraft) skulle stå for en større del af energiforsyningen, således at olien kom ned på under 50 % af energiforsyningen i 1995. Endelig åbnedes et vindue til vedvarende energi, som man dog først forventede ville komme til at spille en rolle på længere sigt.
FIGUR 4.1: Planlagt udvikling i energiforsyningen fra 1976-energiplanen23
Det var Poul Nielson (S), der som energiminister i 1981 fremlagde Energi 81-planen. Planen lå helt i tråd med de forrige planer. Det var stadig forsyningssikkerheden, der var i fokus. Og det var stadig staten, der skulle løse opgaven. Planens indledning udtrykker meget præcist den keynesianske idés tolkning af krisens årsag og løsning:
Krisen er således tolket. Årsag: ureguleret marked. Løsning: statslig planlægning og styring. Næste skridt er, at keynesianismen samler en koalition, der kan føre denne opskrift ud i livet.
4.1.2.6 Revolution del 2: Keynesianismen samler en koalition
Keynesianismen havde således tolket krisen for aktørerne. Det næste, der sker jf. Blyths model, er, at keynesianismen samler en koalition af aktører, der kan skabe institutionel forandring. Det var Handelsministeriet, der i første omgang fremførte idéen. Men keynesianismen samlede hurtigt en bred koalition i Folketinget af politikere, der var overbeviste om den keynesianske opskrift.
Den parlamentariske situation i 1970’erne og 1980’erne var som følger: Anker Jørgensen var statsminister, da oliekrisen brød ud i oktober 1973. Poul Hartling dannede i december 1973 en Venstre-mindretalsregering, der dog kun holdt frem til 1975, hvor Anker Jørgensen igen overtog Statsministeriet. Her blev han frem til 1982. I perioden august 1978 - oktober 1979 bestod regeringen både af Venstre og Socialdemokratiet. Fra 1982 og frem til 1993 var der skiftende borgerlige regeringer, der alle havde den konservative Poul Schlüter som statsminister. I hele denne periode og helt frem til 2001 var der et såkaldt ”grønt flertal” i Folketinget. Med det grønne flertal menes her, at Socialdemokraterne, Det Radikale Venstre, og SF til enhver tid kunne danne et alternativt energipolitisk flertal. Også i de perioder, hvor regeringen var borgerlig. Det grønne flertal var overbevist om den keynesianske idé og støttede således en keynesiansk regulering til fordel for vedvarende energi og energieffektiviseringer. En stor del af de borgerlige folketingsmedlemmer blev også overbevist af keynesianismen, og langt de fleste aftaler blev for energipolitikkens vedkommende således indgået hen over midten af Folketinget. Men de borgerlige partier var på den anden side også tvunget til at indgå disse brede forlig, for såfremt der var uenigheder, kunne det grønne flertal bestemme politikken (Interview, Nielson). Det betød, at de skiftende regeringer i høj grad lagde den keynesianske idé til grund for energipolitikken24.
Dette grønne flertal bliver af Karnøe & Buchhorn (2008: 76) fremhævet som centralt i forståelsen af baggrunden for det danske eksempel. Disse forfattere behandler i deres rational choice-inspirerede analyse det grønne flertal som en koalition, der støtter vedvarende energi. Men de kan ikke forklare, hvorfor det grønne flertal vælger en løsning, der tager udgangspunkt i planlægning og regulering. Jeg argumenterer derimod med udgangspunkt i Blyth for, at det er den keynesianske idé, der former dette flertals interesser i en tid, hvor løsningen på krisen ikke er åbenbar, og det derfor heller ikke er åbenbart, hvori folketingspolitikernes interesser består. Det grønne flertals interesser er ikke eksogene, men bliver derimod formet af keynesianismen.
4.1.2.7 Revolution del 3 og 4: Keynesianismen river ned og bygger op
De to næste skridt i Blyths model er, at den koalition, der er opstået, begynder at rive de eksisterende institutioner ned for at bygge nye op. I dette tilfælde var der ikke så meget at rive ned, idet der som nævnt stort set ikke var nogen regulering i energisektoren i 1973. Men koalitionen begyndte i stor hast at bygge nye keynesianske institutioner op. Jeg vil herunder kort redegøre for, hvilke centrale initiativer skiftende regeringer foretog. Blandt disse var: oprettelsen af Energiministeriet, planlægning af kraftvarmeværker og naturgasnet, introduktion af energiafgifter, støtte til vedvarende energi og isoleringskrav til bygninger. Alt dette er udtryk for en institutionalisering af den keynesianske idé.
Den statslige indblanding i energipolitikken begyndte i midten af 1970’erne. Energistyrelsen blev oprettet i 1976 under Handelsministeriet. Styrelsen fik til opgave at følge energiproduktionen, forsyningen, forbruget og forskningen (Rüdiger, 2007: 46). Samme år vedtog Folketinget Danmarks første lov, der regulerede elsektoren: ”Lov om elforsyning af 1976”. Med denne lov kunne energiselskaberne ikke længere blot oprette nye kraftværker. De skulle først have statslig tilladelse. Loven indebar også, at staten kunne pålægge energiselskaberne at udvide kapaciteten af den ene eller anden energiform (Grohnheit, 2002: 110). På denne måde kunne staten altså begynde at planlægge udviklingen. Få år efter, i 1979, blev Energiministeriet oprettet, og Poul Nielson blev af Anker Jørgensen udnævnt som Danmarks første energiminister.
Staten iværksatte fra 1979 en massiv udbygning af kraftvarmeværkerne med naturgas og biomasse. Omstillingen fra olie til kul i 1970’erne og 1980’erne var aldrig reguleret via lovgivning, men som en aftale mellem regeringen og kraftværkerne (Interview, Hoffmann: 00.08.00). Men omstillingen til kraftvarme, naturgas og biomasse blev iværksat via en ganske indgribende lovgivning. Det grønne flertal støttede op om reguleringen, og derfor blev de borgerlige partier også nødt til at spille med, hvad enten de ville eller ej. I 1979 vedtog et bredt flertal i Folketinget den såkaldte varmeforsyningslov og loven om naturgasforsyning. Disse to love skulle blive centrale byggesten i det danske eksempel.
Loven om naturgas kom, efter at Dansk Undergrunds Consortium (DUC) havde fundet olie og gas i Nordsøen i en mængde, som man mente retfærdiggjorde udbygningen af et naturgasforsyningssystem i Danmark. Man besluttede at lade det statsejede DONG etablere og drive naturgasnettet (Rüdiger, 2007: 77-82). Samtidig vedtog man en varmeforsyningslov, der pålagde kommunerne at udarbejde planer for deres varmeforsyning. Formålet var at få et overblik over, hvor i kommunen varmen skulle komme fra kraftvarmeværker, hvor den skulle komme fra naturgas, og hvor den skulle komme fra traditionelle varmeværker osv., og indrette varmeforsyningen derefter. Man ville hermed give naturgas og kraftvarme en central placering i varmeforsyningen for at øge energieffektiviteten (Grohnheit, 2002: 114).
Varmeforsyningsloven fra 1979 satte gang i kraftvarmeomstillingen i de store byer: København, Århus, Odense, Ålborg, Esbjerg. Nogle år efter i 1986 blev der indgået en aftale mellem den borgerlige firkløverregering og Socialdemokratiet om at udbygge de decentrale kraftvarmeværker med i første omgang 450 MW. På den måde ville man udvide kraftvarmesystemerne fra de store byer til mindre kommuner. Disse decentrale kraftvarmeværker skulle prioritere brugen af naturgas og biomasse25. I 1990 indgik Folketingets partier yderligere en bred aftale for at styrke udbredelsen af kraftvarmeværkerne og herunder naturgassens og biomassens anvendelse i disse: den såkaldte ”20. marts-aftale”26.
I samme periode indgik Folketingets partier en række andre aftaler, der er centrale for det danske eksempel, herunder om introduktion af energiafgifter og subsidier samt krav til isolering af bygninger som et redskab i energipolitikken. Energiafgifterne blev introduceret i 1977. Afgifterne blev indført for at give et ekstra incitament til at spare på energien, og derudover kunne staten ved at beskatte energien sørge for en ekstra indtægtskilde til de statslige finanser, der som bekendt i denne periode konstant var i underskud (Interview, Nielsen: 00.14.10).
Et andet vigtigt redskab, som staten begyndte at benytte sig af, var at støtte energieffektivitet og vedvarende energi med subsidier. Man indførte fra 1976 midler til forskning i vedvarende energi og økonomisk støtte til el produceret på vedvarende energi. Disse støtteordninger forklares i afsnit 4.2, men her skal det blot nævnes, at de støtteformer, der indførtes dengang, er blevet videreført under andre former og styrket i hele perioden op til i dag.
Hvad angår energieffektivitet i bygninger har Folketingets partier siden 1972 vedtaget en række tiltag på dette område, såsom isoleringskrav til nye bygninger, krav om varmesyn ved salg af al fast ejendom, krav til energieffektiviseringsforanstaltninger i offentlige bygninger og subsidier til investeringer i energieffektivisering af bygninger (Energiministeriet, 1981: 11-12).
Jeg har i dette afsnit analyseret, hvordan keynesianismen i en situation, hvor de eksisterende institutioner i energisektoren var i krise, bragtes i spil af centralt placerede strategiske aktører, og hvordan resultatet blev en revolutionær institutionel forandring. Jeg har hermed suppleret de forklaringer om udviklingen af det danske eksempel, som kommer til udtryk i de historisk institutionalistiske analyser, som anser oliekrisen som et ”critical juncture” (Mendoca, 2009), men som ikke forklarer, hvorfor resultatet bliver øget planlægning og regulering. Jeg har ligeledes suppleret de mere rational choice-inspirerede analyser, der lægger vægt på aktører som det grønne flertal, men ikke forklarer, hvilke idéer der danner udgangspunkt for dette flertals interesser (Karnøe & Buchhorn, 2008).
Keynesianismen var i 1973 for længst generelt institutionaliseret i den statslige regulering af samfundet og i opfattelsen af statens rolle i samfundet. Men energipolitikken var en undtagelse. Energisektoren var, da den første oliekrise indtrådte i 1973, et ureguleret felt. Men disse institutioner i energisektoren kom i dyb krise, da de ikke kunne levere et svar på, hvordan oliekrisen kunne håndteres. Hermed blev der skabt rum for, at den keynesianske idé kunne anvendes til at skabe en revolutionær institutionel forandring, sådan som Blyth beskriver. Keynesianismen kunne anvendes til nedbrydningen af energisektorens eksisterende institutioner og opbygningen af nye, idet keynesianismen kunne omformulere energiaktørernes interesser. Som jeg påviser, var det Handelsministeriet, der som en centralt placeret strategisk aktør i første omgang introducerede keynesianismen i forbindelse med energipolitikken Men efter at Handelsministeriet havde bragt idéen på banen, samlede der sig hurtigt en bred koalition omkring idéen, et grønt flertal i Folketinget, som var tilhænger af en omfattende statslig regulering og planlægning af energisektoren. Baggrunden for, at de strategiske aktører kunne få held til at promovere den keynesianske idé, var, ud over at de eksisterende institutioner var i krise, at keynesianismen allerede var institutionaliseret i resten af samfundet og i de fleste aktørers hoveder i form af normer og viden. Dermed blev keynesianismen lettere at ”sælge” til de aktører, der skulle overbevises om rigtigheden af den energipolitiske kurs.
Mens målene for energipolitikken (forsyningssikkerhed via en flerstrenget energiforsyning og en høj energieffektivitet) blev defineret af Handelsministeriet i 1974, var det den keynesianske idé, der leverede metoden. Det sidste skridt i Blyths femskridtsmodel (skridt 5) handler om, hvordan keynesianismen rodfæster sig og legitimerer de nye institutioner. Det vil jeg tage op i begyndelsen af afsnittet om klimaidéerne.
Figuren nedenfor opsummerer den keynesianske idés indflydelse på den danske energipolitik, og den institutionelle forandring, som idéen skaber.
TABEL 4.3: Opsummering af keynesianismens indflydelse på dansk energipolitik
Artiklen er en del af et universitetsspeciale fra 2011.
| < Analyse | Indholdsfortegnelse | Hvorfor udbygger Danmark den vedvarende energi – og ikke atomkraft? > |
4.1 Idéparadigme 1: Keynesianismen
Den første idé, der påvirker den danske energipolitik, er keynesianismen, der i sin essens handler om, at markedet indeholder væsentlige fejl, og at staten derfor bliver nødt til at regulere og planlægge for at sikre velfærd i samfundet. Jeg analyserer i dette afsnit keynesianismens indflydelse på den danske energisektor. Jeg indleder med at udfolde idéen og dens udbredelse for derefter at analysere, hvordan keynesianismen spiller ind i den danske energipolitik på et tidspunkt, hvor de eksisterende institutioner er i krise, og hvordan den dermed skaber en revolutionær institutionel forandring.
4.1.1 Den keynesianske idé
Begrebet keynesianisme kan forstås på mange måder. Det er opkaldt efter den britiske økonom John Maynard Keynes (1883-1946), der fremlagde en række idéer om statens forhold til markedet, som fik afgørende indflydelse på den vestlige verdens økonomiske politik i det 20’ende århundrede. Den keynesianske teori, som han udfolder i sit hovedværk ”The General Theory of Employment, Interest and Money”, handler om, hvordan staten via ekspansiv finanspolitik kan stimulere efterspørgslen og på den måde mindske arbejdsløsheden. Disse tanker fik en meget stor politisk indflydelse i den vestlige verden. I USA blev tankerne institutionaliseret via ”New Deal”-programmet i 1930’erne, hvor man via en række love og statslige indgreb i markedet indførte en række sociale ydelser, bl.a. arbejdsløshedsdagpenge og alderdomshjælp, for på den måde at stimulere efterspørgslen i samfundet og på den måde øge den økonomiske vækst. Disse indgreb kan alle forstås som udtryk for keynesiansk politik. Tankegangen bagved er, at staten går ind og retter op på ”market failures” og øger efterspørgslen for at sænke arbejdsløsheden (Blyth, 2002: 49-90). ”New Deal” bliver af mange betragtet som et af de første eksempler på velfærdsstaten i kim. Keynesianismen indebar i forlængelse heraf, at staten voksede og udvidede sit råderum i forhold til markedet.
4.1.1. Specialets opfattelse af keynesianisme
Begrebet keynesianisme er altså bredt, og her i specialet skal det forstås som idéen, der er inspireret af Keynes, om at staten skal blande sig aktivt i økonomien for at rette op på de ”market failures”, som er indbygget i markedet. Mark Blyth formulerer det således:”These economic ideas [Keynesianism] postulated that governments could, and should, seek to control the national economy by active market manipulation since the private economy as a whole was percieved as inherently unstable and incapable of delivering socially acceptable outcomes” (Blyth, 2002: 5).
Idéerne handler altså om, at staten skal gå ind der, hvor markedet fejler, og sørge for, at resultatet bliver socialt acceptabelt. Der ligger således også et stærkt moralsk aspekt i disse idéer: markedet kan ikke sikre social retfærdighed, og derfor er staten nødvendig. Disse idéer skulle blive stærkt udbredte i de vestlige samfund mange år frem, helt til 1970’erne.
Gennem 1950’erne, 60’erne og stadig i 70’erne var keynesianismen den dominerende økonomiske tankegang i den vestlige verden. I denne periode voksede staterne. De voksede med hensyn til budget og med hensyn til, hvor meget de blandede sig i det frie marked. I 1971 sagde den amerikanske præsident Nixon, der ellers ikke var kendt for at være tilhænger af en stor stat: ”We are all Keynesians now”. Selv om keynesianismen mødte tiltagende kritik i 1970’erne, og oliekrisen i 1973 regnedes for at være en af de faktorer, der bidrog til keynesianismens (midlertidige?) død, var idéen om behovet for statslig intervention stadig stærk i denne periode. Jeg vil nu demonstrere, hvordan den keynesianske idé leverede de første svar på energikrisen i Danmark efter 1973.
4.1.2 Keynesianismens indflydelse på dansk energipolitik
Jeg har nu beskrevet, hvad jeg mener med den keynesianske idé. Jeg vil dernæst analysere, hvordan idéen bringes i spil og – fordi de eksisterende institutioner kommer i dyb krise – skaber en revolutionær institutionel forandring i den danske energisektor. Jeg klarlægger først den institutionelle ramme, der prægede energisektoren i 1973, hvorefter jeg analyserer, hvordan de politiske aktører ud fra den keynesianske idé begyndte at planlægge og regulere energisektoren som et svar på oliekrisen.
4.1.2.1 Den institutionelle ramme: en ureguleret energisektor
Keynesianismen var i høj grad institutionaliseret i Danmark i 1973. Idéen gennemsyrede på dette tidspunkt det danske samfund i form af konkrete love og regler, normative forestillinger om, hvad det gode samfund var, og ikke mindst en fælles viden om, hvilken politik det var økonomisk hensigtsmæssigt at føre. Man kan trække tråde helt tilbage til Kanslergadeforliget i 1933 og tale om, at disse reformer udgjorde de første skridt på vej mod velfærdsstaten. I 1960’erne var politikken eksplicit inspireret af keynesianismen, og statsministre som Viggo Kampmann (1960-62) og Jens Otto Krag (1962-68 og 1971-72), der begge var økonomuddannede, medvirkede i høj grad til en institutionalisering af keynesianismen i Danmark (Mørch, 2004: 301-350).Men energipolitikken var indtil 1973 en undtagelse. Da den første oliekrise ramte Danmark, og olieprisen på få måneder firedobledes, havde Danmark reelt ikke nogen energipolitik. Energien var i allerhøjeste grad et ureguleret felt. Staten ejede Risø-anlæget, som var oprettet i 1955 med henblik på at udforske mulighederne ved atomkraft. Og i 1972 havde man oprettet DONG som et statsejet aktieselskab med henblik på at håndtere et eventuelt fremtidigt gasfund i Nordsøen (Rüdiger, 2007: 48-49). Ud over dette blandede staten sig i det store og hele uden om energispørgsmålet.
4.1.2.2 Energiinstitutionerne kommer i krise: mulighed for revolution
Disse institutioner – eller mangelen på samme – kom i krise i 1973, hvor oliepriserne steg til hidtil usete højder. Oliekrisen i 1973 udsprang af, at de arabiske OPEC-lande iværksatte en handelsembargo på olie mod store dele af Vesten i protest mod, hvad de opfattede som USA’s og andre vestlige landes Israel-venlige politik i Mellemøsten. Resultatet blev, at prisen på olie steg voldsomt. Der var på dette tidspunkt to lande i verden, der var 99 % afhængige af importeret energi: Danmark og Japan. Danmark fik omkring 90 % af sin energi fra importeret olie, og derfor blev Danmark ramt meget hårdt af den stigende oliepris. Andre lande havde i højere grad egne energiressourcer, som fx Storbritannien og Tyskland, der havde deres kulressourcer, Holland, der havde store gasressourcer, og USA, der havde egne olieressourcer (de Lovinfosse, 2008: 158, 188, 229). Danmark havde ingen af delene.Det var altså en stor udfordring, Danmark stod over for i 1973. Der var stort set ingen regulering af den danske energisektor, og Danmark var helt afhængig af importeret olie. Flere af de analyser, som jeg har behandlet i afsnit 3 – eksempelvis Mendoca et al. (2009: 7) og Karnøe & Buchhorn (2008: 74) – analyserer implicit eller eksplicit oliekrisen som en slags ”critical juncture”. Dette begreb kommer fra den historiske institutionalisme og beskriver en situation, hvor et stort chok (oliekrisen) ryster de eksisterende institutioner, der ikke kan håndtere situationen (Pierson, 2004: 134-135). Dermed giver chokket mulighed for en institutionel forandring, der i sidste ende leder frem til det danske eksempel.
Denne forklaring mener jeg med fordel kan suppleres med Blyths teori om, hvordan en idé i en situation, hvor de eksisterende institutioner befinder sig i en krise, kan give anledning til institutionel forandring. Hermed har vi en forklaring på den massive statslige regulering, der bliver svaret på 73-krisen. Ved at stille spørgsmålstegn ved de eksisterende institutioner overbeviser keynesianismen aktørerne om, at det er i deres interesse at bryde de eksisterende institutioner ned og bygge nye keynesianske institutioner op. Dette kræver dog ifølge min model, at visse strategiske aktører i første omgang sætter sig for at promovere keynesianismen. Denne aktør var, som vi nu skal se, Handelsministeriet.
4.1.2.3 Den strategiske aktør: Handelsministeriet
Den aktør, der i første omgang promoverede de keynesianske idéer, var Handelsministeriet. Det var i Handelsministeriet, at de første reelle svar på energikrisen blev udtænkt. Den nyligt tiltrådte socialdemokratiske regering ledet af Anker Jørgensen skulle i 1973 håndtere oliekrisen politisk. De første svar var at iværksætte en række tiltag for at nedsætte energiforbruget hurtigst muligt. Man indførte i to måneder de berømte bilfrie søndage. Og man iværksatte sparekampagner for at påvirke befolkningen til at nedsætte sit energiforbrug (Rüdiger, 2007: 44). Disse tiltag var dybest set et paniksvar. Året efter, i 1974, kom der et mere langsigtet svar i form af den første energiredegørelse, udarbejdet i Handelsministeriet. Energiredegørelsen udstak en strategi, der helt igennem var keynesiansk i sin metode. Man skulle regulere og planlægge sig ud af krisen, da man ikke mente, at markedet kunne håndtere krisen uden hjælp fra staten. Det var Handelsministeriet, der fra 1973 (og indtil 1979, hvor Energiministeriet oprettedes) havde ansvaret for at udarbejde de energiplaner, der skulle udstikke strategien for den danske energipolitik. Handelsministeriet havde altså en central position i det danske politiske system, hvor ministerierne og styrelserne udvikler en stor del af enhver siddende regerings politik. Dermed fik Handelsministeriet mulighed for at anvende den keynesianske idé som redskab til at skabe institutionel forandring.4.1.2.4 Hvorfor keynesianisme?
Hvorfor valgte Handelsministeriet i første omgang keynesianismen som redskab til at skabe institutionel forandring, og hvorfor fik Handelsministeriet held til det? Ifølge min model tager al institutionel forandring sit udgangspunkt i eksisterende institutioner. Også den revolutionære forandring, selv om denne forandring i høj grad erstatter de eksisterende institutioner.Udrulningen af keynesianismen i den danske energipolitik er, hvad vi jf. min model kan kalde en revolutionær institutionel forandring. Fra at være ureguleret blev energisektoren over to årtier totalt reguleret af staten. Men ser vi på den overordnede udvikling, var det danske samfund i årene op til 1973 allerede i høj grad påvirket af den keynesianske idé. Dette gjaldt også for de aktører, som skulle tage stilling til Handelsministeriets initiativer. Ifølge Scott er institutioner ikke blot regulerende, men også normative og kulturelt kognitive. Så selv om der ikke eksisterede nogen regulerende keynesianske institutioner i energisektoren i 1973, var keynesianismen institutionaliseret i en mere overordnet forstand i Danmark i form af normative værdier om, hvad den gode stat gør, og kognitivt i form af viden om, hvad staten kan. Altså var det oplagt, da de eksisterende institutioner i energisektoren kom i krise i 1973, og nye idéer bød sig til, at Handelsministeriet valgte keynesianismen. Aktørerne havde allerede god erfaring med denne idé fra mange andre steder i samfundet.
Keynesianismen fik således en revolutionær indflydelse på energipolitikken fra 1973 og de næste to årtier: 1) de gældende institutioner var i krise, og nye idéer efterspurgtes, 2) den centralt placerede strategiske aktør (Handelsministeriet) anvendte sin position til at promovere keynesianismen, og 3) keynesianismen var allerede institutionaliseret i form af regler andre steder i samfundet og i form af normer og viden i beslutningstagernes hoveder. Jeg vil nu med udgangspunkt i Blyths model vise, hvordan keynesianismen på denne baggrund rent konkret ændrede de eksisterende institutioner.
4.1.2.5 Revolution del 1: Keynesianismen tolker krisen
Den proces, hvorigennem Handelsministeriet institutionaliserede keynesianismen, kan forstås gennem Blyths (2002) femskridtsmodel, som jeg præsenterede i afsnit 3.3. Jeg vil anvende denne model til at forstå institutionaliseringen af keynesianismen i energisektoren.Det første, der sker, jf. Blyths model, er, at keynesianismen reducerer usikkerheden omkring, hvad der er årsagen til krisen, og hvordan krisen kan løses. Keynesianismen tolker kort sagt krisen. Den helt konkrete årsag er let at pege på: de stigende oliepriser. Den mere underliggende årsag er sværere at udpege, men den finder keynesianismen: det uregulerede marked. Hermed har keynesianismen også en løsning på krisen: staten skal på banen. Regeringerne begyndte således at fremlægge langsigtede planer for energisektoren. De energiplaner og energiredegørelser, der kom i 1974, 1976, 1979 og 1981, udtrykte grundlæggende det samme syn på energipolitikken og det samme svar på de energipolitiske udfordringer, som Danmark stod over for. Hartling-regeringen præsenterede i 1974 den første energiredegørelse med titlen: ”Danmarks energiforsyning – mål og midler i energiforsyningen”. Det var Handelsministeriet, der stod bag. Redegørelsen promoverede et keynesiansk svar på krisen. Strategien byggede på en ”flerstrenget” energiforsyning, energieffektiviseringer og udforskning af Danmarks potentielle ressourcer i Nordsøen. Danmark skulle gøre sig fri af den importerede olie. Og det skulle staten sørge for.
To år senere præsenterede handelsminister Erling Jensen (S) Danmarks første egentlige energiplan. Planen opstiller tre hovedmålsætninger for den danske energipolitik frem til 1995. For det første vil man reducere sårbarheden i energiforsyningen, herunder især den store afhængighed af importeret olie. Det skal ske via den ovenfor nævnte flerstrengede energistrategi. For det andet vil man frem til 1995 bremse væksten i energiforbruget. Og for det tredje vil man intensivere og samordne energiforskningen for på længere sigt i højere grad at kunne åbne op for flere valgmuligheder på energiområdet (Handelsministeriet, 1976: 24)21.
Hvordan kunne man nå disse mål? Keynesianismen kunne vise aktørerne, at der var brug for statslig regulering. Man havde regnet sig frem til, at en ureguleret energisektor ville udvikle sig i en retning, hvor energiforbruget ville stige kraftigt, og olien ville udgøre en om muligt endnu mere central del af energiforsyningen. Begge elementer var uhensigtsmæssige i forhold til energiplanens målsætninger. Derfor var regulering nødvendig. Planen for energiforsyningen frem til 1995 kan ses opstillet i konkrete tal nedenfor i figur 4.1. Planen lagde op til, at man ville nedsætte væksten i det overordnede energiforbrug22. Derudover ville man med planen sikre en flerstrenget energiforsyning, som man ikke mente kunne opnås ved hjælp af markedskræfterne. Som det fremgår af figur 4.1, forudså man, at olie skulle spille en stadig mindre rolle, mens kul og ikke mindst naturgas og uran (atomkraft) skulle stå for en større del af energiforsyningen, således at olien kom ned på under 50 % af energiforsyningen i 1995. Endelig åbnedes et vindue til vedvarende energi, som man dog først forventede ville komme til at spille en rolle på længere sigt.
FIGUR 4.1: Planlagt udvikling i energiforsyningen fra 1976-energiplanen23
Det var Poul Nielson (S), der som energiminister i 1981 fremlagde Energi 81-planen. Planen lå helt i tråd med de forrige planer. Det var stadig forsyningssikkerheden, der var i fokus. Og det var stadig staten, der skulle løse opgaven. Planens indledning udtrykker meget præcist den keynesianske idés tolkning af krisens årsag og løsning:
”På grund af de øgede problemer for samfundet, som energisituationen har skabt i de senere år, er der sket en betydelig forøgelse af den offentlige aktivitet inden for energiområdet. Kun herved har det været muligt at sikre de energibesparelser og den omstilling af forsynings- og forbrugsmønsteret, som er nødvendiggjort af de højere energipriser og usikkerheden om fremtidige olieforsyninger. De almindelige markedskræfter vil naturligvis bidrage til energibesparelser, men de store omlægninger af energisystemet, som f.eks. er udtrykt i varmeplanlægningen herunder omlægning til kraftvarme og naturgasprojektet, kan ikke forventes at ske tilstrækkelig hurtigt uden en overordnet samfundsmæssig planlægning og styring.” (Energiministeriet, 1981: 7)
Krisen er således tolket. Årsag: ureguleret marked. Løsning: statslig planlægning og styring. Næste skridt er, at keynesianismen samler en koalition, der kan føre denne opskrift ud i livet.
4.1.2.6 Revolution del 2: Keynesianismen samler en koalition
Keynesianismen havde således tolket krisen for aktørerne. Det næste, der sker jf. Blyths model, er, at keynesianismen samler en koalition af aktører, der kan skabe institutionel forandring. Det var Handelsministeriet, der i første omgang fremførte idéen. Men keynesianismen samlede hurtigt en bred koalition i Folketinget af politikere, der var overbeviste om den keynesianske opskrift. Den parlamentariske situation i 1970’erne og 1980’erne var som følger: Anker Jørgensen var statsminister, da oliekrisen brød ud i oktober 1973. Poul Hartling dannede i december 1973 en Venstre-mindretalsregering, der dog kun holdt frem til 1975, hvor Anker Jørgensen igen overtog Statsministeriet. Her blev han frem til 1982. I perioden august 1978 - oktober 1979 bestod regeringen både af Venstre og Socialdemokratiet. Fra 1982 og frem til 1993 var der skiftende borgerlige regeringer, der alle havde den konservative Poul Schlüter som statsminister. I hele denne periode og helt frem til 2001 var der et såkaldt ”grønt flertal” i Folketinget. Med det grønne flertal menes her, at Socialdemokraterne, Det Radikale Venstre, og SF til enhver tid kunne danne et alternativt energipolitisk flertal. Også i de perioder, hvor regeringen var borgerlig. Det grønne flertal var overbevist om den keynesianske idé og støttede således en keynesiansk regulering til fordel for vedvarende energi og energieffektiviseringer. En stor del af de borgerlige folketingsmedlemmer blev også overbevist af keynesianismen, og langt de fleste aftaler blev for energipolitikkens vedkommende således indgået hen over midten af Folketinget. Men de borgerlige partier var på den anden side også tvunget til at indgå disse brede forlig, for såfremt der var uenigheder, kunne det grønne flertal bestemme politikken (Interview, Nielson). Det betød, at de skiftende regeringer i høj grad lagde den keynesianske idé til grund for energipolitikken24.
Dette grønne flertal bliver af Karnøe & Buchhorn (2008: 76) fremhævet som centralt i forståelsen af baggrunden for det danske eksempel. Disse forfattere behandler i deres rational choice-inspirerede analyse det grønne flertal som en koalition, der støtter vedvarende energi. Men de kan ikke forklare, hvorfor det grønne flertal vælger en løsning, der tager udgangspunkt i planlægning og regulering. Jeg argumenterer derimod med udgangspunkt i Blyth for, at det er den keynesianske idé, der former dette flertals interesser i en tid, hvor løsningen på krisen ikke er åbenbar, og det derfor heller ikke er åbenbart, hvori folketingspolitikernes interesser består. Det grønne flertals interesser er ikke eksogene, men bliver derimod formet af keynesianismen.
4.1.2.7 Revolution del 3 og 4: Keynesianismen river ned og bygger op
De to næste skridt i Blyths model er, at den koalition, der er opstået, begynder at rive de eksisterende institutioner ned for at bygge nye op. I dette tilfælde var der ikke så meget at rive ned, idet der som nævnt stort set ikke var nogen regulering i energisektoren i 1973. Men koalitionen begyndte i stor hast at bygge nye keynesianske institutioner op. Jeg vil herunder kort redegøre for, hvilke centrale initiativer skiftende regeringer foretog. Blandt disse var: oprettelsen af Energiministeriet, planlægning af kraftvarmeværker og naturgasnet, introduktion af energiafgifter, støtte til vedvarende energi og isoleringskrav til bygninger. Alt dette er udtryk for en institutionalisering af den keynesianske idé.Den statslige indblanding i energipolitikken begyndte i midten af 1970’erne. Energistyrelsen blev oprettet i 1976 under Handelsministeriet. Styrelsen fik til opgave at følge energiproduktionen, forsyningen, forbruget og forskningen (Rüdiger, 2007: 46). Samme år vedtog Folketinget Danmarks første lov, der regulerede elsektoren: ”Lov om elforsyning af 1976”. Med denne lov kunne energiselskaberne ikke længere blot oprette nye kraftværker. De skulle først have statslig tilladelse. Loven indebar også, at staten kunne pålægge energiselskaberne at udvide kapaciteten af den ene eller anden energiform (Grohnheit, 2002: 110). På denne måde kunne staten altså begynde at planlægge udviklingen. Få år efter, i 1979, blev Energiministeriet oprettet, og Poul Nielson blev af Anker Jørgensen udnævnt som Danmarks første energiminister.
Staten iværksatte fra 1979 en massiv udbygning af kraftvarmeværkerne med naturgas og biomasse. Omstillingen fra olie til kul i 1970’erne og 1980’erne var aldrig reguleret via lovgivning, men som en aftale mellem regeringen og kraftværkerne (Interview, Hoffmann: 00.08.00). Men omstillingen til kraftvarme, naturgas og biomasse blev iværksat via en ganske indgribende lovgivning. Det grønne flertal støttede op om reguleringen, og derfor blev de borgerlige partier også nødt til at spille med, hvad enten de ville eller ej. I 1979 vedtog et bredt flertal i Folketinget den såkaldte varmeforsyningslov og loven om naturgasforsyning. Disse to love skulle blive centrale byggesten i det danske eksempel.
Loven om naturgas kom, efter at Dansk Undergrunds Consortium (DUC) havde fundet olie og gas i Nordsøen i en mængde, som man mente retfærdiggjorde udbygningen af et naturgasforsyningssystem i Danmark. Man besluttede at lade det statsejede DONG etablere og drive naturgasnettet (Rüdiger, 2007: 77-82). Samtidig vedtog man en varmeforsyningslov, der pålagde kommunerne at udarbejde planer for deres varmeforsyning. Formålet var at få et overblik over, hvor i kommunen varmen skulle komme fra kraftvarmeværker, hvor den skulle komme fra naturgas, og hvor den skulle komme fra traditionelle varmeværker osv., og indrette varmeforsyningen derefter. Man ville hermed give naturgas og kraftvarme en central placering i varmeforsyningen for at øge energieffektiviteten (Grohnheit, 2002: 114).
Varmeforsyningsloven fra 1979 satte gang i kraftvarmeomstillingen i de store byer: København, Århus, Odense, Ålborg, Esbjerg. Nogle år efter i 1986 blev der indgået en aftale mellem den borgerlige firkløverregering og Socialdemokratiet om at udbygge de decentrale kraftvarmeværker med i første omgang 450 MW. På den måde ville man udvide kraftvarmesystemerne fra de store byer til mindre kommuner. Disse decentrale kraftvarmeværker skulle prioritere brugen af naturgas og biomasse25. I 1990 indgik Folketingets partier yderligere en bred aftale for at styrke udbredelsen af kraftvarmeværkerne og herunder naturgassens og biomassens anvendelse i disse: den såkaldte ”20. marts-aftale”26.
I samme periode indgik Folketingets partier en række andre aftaler, der er centrale for det danske eksempel, herunder om introduktion af energiafgifter og subsidier samt krav til isolering af bygninger som et redskab i energipolitikken. Energiafgifterne blev introduceret i 1977. Afgifterne blev indført for at give et ekstra incitament til at spare på energien, og derudover kunne staten ved at beskatte energien sørge for en ekstra indtægtskilde til de statslige finanser, der som bekendt i denne periode konstant var i underskud (Interview, Nielsen: 00.14.10).
Et andet vigtigt redskab, som staten begyndte at benytte sig af, var at støtte energieffektivitet og vedvarende energi med subsidier. Man indførte fra 1976 midler til forskning i vedvarende energi og økonomisk støtte til el produceret på vedvarende energi. Disse støtteordninger forklares i afsnit 4.2, men her skal det blot nævnes, at de støtteformer, der indførtes dengang, er blevet videreført under andre former og styrket i hele perioden op til i dag.
Hvad angår energieffektivitet i bygninger har Folketingets partier siden 1972 vedtaget en række tiltag på dette område, såsom isoleringskrav til nye bygninger, krav om varmesyn ved salg af al fast ejendom, krav til energieffektiviseringsforanstaltninger i offentlige bygninger og subsidier til investeringer i energieffektivisering af bygninger (Energiministeriet, 1981: 11-12).
4.1.3 Opsummering: Keynesianismens indflydelse på dansk energipolitik
Jeg har i dette afsnit analyseret, hvordan keynesianismen i en situation, hvor de eksisterende institutioner i energisektoren var i krise, bragtes i spil af centralt placerede strategiske aktører, og hvordan resultatet blev en revolutionær institutionel forandring. Jeg har hermed suppleret de forklaringer om udviklingen af det danske eksempel, som kommer til udtryk i de historisk institutionalistiske analyser, som anser oliekrisen som et ”critical juncture” (Mendoca, 2009), men som ikke forklarer, hvorfor resultatet bliver øget planlægning og regulering. Jeg har ligeledes suppleret de mere rational choice-inspirerede analyser, der lægger vægt på aktører som det grønne flertal, men ikke forklarer, hvilke idéer der danner udgangspunkt for dette flertals interesser (Karnøe & Buchhorn, 2008). Keynesianismen var i 1973 for længst generelt institutionaliseret i den statslige regulering af samfundet og i opfattelsen af statens rolle i samfundet. Men energipolitikken var en undtagelse. Energisektoren var, da den første oliekrise indtrådte i 1973, et ureguleret felt. Men disse institutioner i energisektoren kom i dyb krise, da de ikke kunne levere et svar på, hvordan oliekrisen kunne håndteres. Hermed blev der skabt rum for, at den keynesianske idé kunne anvendes til at skabe en revolutionær institutionel forandring, sådan som Blyth beskriver. Keynesianismen kunne anvendes til nedbrydningen af energisektorens eksisterende institutioner og opbygningen af nye, idet keynesianismen kunne omformulere energiaktørernes interesser. Som jeg påviser, var det Handelsministeriet, der som en centralt placeret strategisk aktør i første omgang introducerede keynesianismen i forbindelse med energipolitikken Men efter at Handelsministeriet havde bragt idéen på banen, samlede der sig hurtigt en bred koalition omkring idéen, et grønt flertal i Folketinget, som var tilhænger af en omfattende statslig regulering og planlægning af energisektoren. Baggrunden for, at de strategiske aktører kunne få held til at promovere den keynesianske idé, var, ud over at de eksisterende institutioner var i krise, at keynesianismen allerede var institutionaliseret i resten af samfundet og i de fleste aktørers hoveder i form af normer og viden. Dermed blev keynesianismen lettere at ”sælge” til de aktører, der skulle overbevises om rigtigheden af den energipolitiske kurs.
Mens målene for energipolitikken (forsyningssikkerhed via en flerstrenget energiforsyning og en høj energieffektivitet) blev defineret af Handelsministeriet i 1974, var det den keynesianske idé, der leverede metoden. Det sidste skridt i Blyths femskridtsmodel (skridt 5) handler om, hvordan keynesianismen rodfæster sig og legitimerer de nye institutioner. Det vil jeg tage op i begyndelsen af afsnittet om klimaidéerne.
Figuren nedenfor opsummerer den keynesianske idés indflydelse på den danske energipolitik, og den institutionelle forandring, som idéen skaber.
TABEL 4.3: Opsummering af keynesianismens indflydelse på dansk energipolitik
| Institutionel ramme før idéens indflydelse | Ureguleret energisektor Men keynesianske institutioner er generelt udbredte i Danmark |
| Strategiske aktører der promoverer idéen | • Handelsministeriet |
| Institutionel forandring | Keynesianismen skaber en revolutionær forandring Fra at være næsten totalt ureguleret bliver energisektoren reguleret og nationaliseret i løbet af 1970’erne og 1980’erne |
| Periode for institutionalisering | 1970’erne og 1980’erne |
| < Analyse | Indholdsfortegnelse | Hvorfor udbygger Danmark den vedvarende energi – og ikke atomkraft? > |
0 kommentar(er) · 8184 fremvisninger
Kommentarer
Der er ikke skrevet kommentarer til denne artikel.
Deltag aktivt i debatten om artiklen Idéparadigme 1: Keynesianismen: