Af Niels Fuglsang
Artiklen er en del af et universitetsspeciale fra 2011.4.5 Idéparadigme 4: Grøn vækst
Der er de seneste år sket et markant skift hvad angår forestillingen om, hvilken form for energipolitik der vil være gavnlig for erhvervslivet. Idéen om grøn vækst handler om, at en grøn energi- og klimapolitik ikke skal ses som en omkostning, men som en fordel for samfundsøkonomien. Jeg redegør i dette afsnit for idéen om grøn vækst, og jeg analyserer derefter dennes institutionalisering i den danske energisektor.
4.5.1 Idéen om grøn vækst
Argumentet om, at en miljøvenlig politik kan føre til økonomisk profit, er gammelt og upræcist og er blevet brugt i mange sammenhænge
50. Mens nogle mener, at miljø- og/eller klimahensyn kan forenes med økonomisk vækst, mener andre, at miljø- og klimahensyn i fremtiden bliver en forudsætning for økonomisk vækst (The Berkeley Roundtable on the International Economy, 2011: 6). Et meget indflydelsesrigt eksempel på et grøn vækst-argument er den såkaldte Stern Rapport fra 2006, der konkluderer, at mens det årligt ville koste 1 % af verdens BNP at forhindre klimaforandringerne, såfremt man satte ind nu, så vil det fremover årligt koste 5-20 % af verdens BNP ikke at gøre noget på grund af en lang række afledte effekter af klimaforandringer
51. Jeg forstår i dette speciale grøn vækst-idéen som en overordnet forestilling om, at det kan betale sig økonomisk at føre en klimavenlig energipolitik.
4.5.1.1 Klimakommissæren som strategisk aktør
En vigtig stemme i debatten om grøn vækst er EU-Kommissionen med den danske, konservative politiker Connie Hedegaard som klimakommissær. Klimakommissæren har en meget central position, som hun kan anvende til at skabe institutionel forandring, da hun som kommissær er initiativtager til ny EU-lovgivning på klimaområdet. Hendes evner som politiker og formidler samt hendes brede internationale netværk giver hende derudover et stærkt udgangspunkt for at sætte sine idéer igennem (Meilstrup, 2010). I maj 2010 udgav Kommissionen en vurdering af fordele og ulemper ved at øge EU’s reduktionsmål for drivhusgasser fra 20 % til 30 % i 2020 sammenlignet med 1990. Ud over at konkludere, at det var blevet betydeligt billigere at øge klimamålsætningerne, fordi finanskrisen havde lagt en dæmper på økonomien, fremhævede Kommissionen potentialet for eksport af grøn teknologi og dermed muligheden for nye grønne jobs, der var forbundet med de øgede klimamålsætninger (Europa-Kommissionen, 2010: 4-5). Et år efter, i maj 2011, offentliggjorde Kommissionen
52 en køreplan, der skitserede den mest omkostningseffektive måde, hvorpå EU i 2050 ville kunne reducere sine drivhusgasudledninger med 80 procent, som det kræves af den industrialiserede verden, for at den globale temperatur ikke skal stige mere end maksimalt 2 grader celsius. Køreplanen konkluderede, at det økonomisk set bedst ville kunne betale sig at øge den nuværende målsætning for 2020 fra 20 % til mindst 25 % internt i EU. Derudover fremhævede Kommissionen, at det samlet set ville være en økonomisk fordel for EU at omstille sit energisystem til at blive fossilfrit og at reducere sine udledninger af drivhusgasser med 80 % i 2050 pga. de mange milliarder euro, der hvert år ville kunne spares på lavere omkostninger til import af olie, bekæmpelse af luftforurening og helbredelse af sygdomme, der er relateret hertil (Europa-Kommissionen, 2011: 10-13).
Klimakommissær Connie Hedegaard var efter alt at dømme været meget bevidst om at anvende det økonomiske argument i forbindelse med klima- og energidebatten. Jeg interviewede i efteråret 2010 hendes talskvinde, Maria Kokkonen, der fremhævede, at Connie Hedegaard ved at anvende økonomiske argumenter håbede at kunne skabe en bredere alliance end blot de traditionelle ”grønne” NGO’er. Med økonomiske argumenter håbede hun at kunne overbevise aktører, der var ligeglade med klimaforandringer, men som ikke var ligeglade med penge:
“She [Connie Hedegaard] would argue to the industries who say “I don’t believe in climate change”. But you believe in money? So you wouldn't oppose doing something if you know that it can create revenue. (…) And there is one part of industry you do not need to convince anymore. They really see the European Union’s self interest, economical interest in this” (Interview, Kokkonen: 00.25.15)
Klimakommissæren kan analyseres som en strategisk aktør, der ved at promovere en idé om det økonomisk rentable i at øge klimamålsætningerne – bl.a. som følge af de mange nye jobs, der vil kunne skabes inden for produktionen af vedvarende energi – former en alliance af aktører, der normalt ikke ville se sig selv på samme hold, jf. Jabko’s ”alliance of strange bedfellows”. Idéen om grøn vækst har, som det vil fremgå nedenfor, eksisteret i den danske energipolitik i lang tid, men det er især med EU-Kommissionens strategiske udbredelse af idéen, at den for alvor vinder indflydelse og skaber institutionel forandring.
4.5.2 Grøn vækst-idéens indflydelse på den danske energipolitik:
Idéen om grøn vækst handler i sin essens om, at det er økonomisk fornuftigt at investere i en klimavenlig energipolitik. Jeg vil nu demonstrere, hvordan denne idé passede sammen med de eksisterende institutioner i Danmark i 00’erne. Dernæst vil jeg vise, hvordan idéen om grøn vækst ved at reformulere aktørernes interesser skabte en bred alliance, der gik ind for vedvarende energi og energieffektiviseringer, og hvordan dette i sidste ende førte til evolutionær institutionel forandring.
4.5.2.1 Institutionel ramme
I 00’erne, hvor idéen om grøn vækst for alvor begyndte at påvirke den danske energipolitik, var den institutionelle ramme i den danske energisektor præget af klimaidéerne og neoliberalismen. Desuden havde Danmark udviklet sig til at være verdensførende inden for vindmølleteknologi og energieffektive løsninger. Det hang selvfølgelig sammen med de initiativer, der blev taget i Danmark for at øge energieffektiviseringen allerede i 1970’erne, samt med de offentlige støtteordninger til vedvarende energi, der blev indført fra 1976 og frem. Vindmølleproducenten Vestas er i dag verdens største vindmølleproducent. Grundfos er verdens største producent af varmepumper, og Danfoss er verdensførende, hvad angår produktionen af termostater til varmeregulering. Velux laver energieffektive vinduer osv.
53 Der fandtes altså allerede en grøn industri i Danmark på det tidspunkt, hvor idéen om grøn vækst for alvor vandt indflydelse i 00’erne.
Som min analysemodel angiver, skulle idéen om grøn vækst for at kunne skabe evolutionær institutionel forandring kunne tilpasses de institutioner, der i forvejen eksisterede i den danske energisektor. Idéen om grøn vækst må umiddelbart siges at passe godt ind i den institutionelle ramme. Dels fordi den i forvejen var eksemplificeret i Danmark via den verdensførende energiindustri, dels fordi den i høj grad forenede den neoliberale idé med klimaidéen, som begge i vidt omfang var institutionaliseret i Danmark på dette tidspunkt. Jf. Scotts definition af en institution som regulerende, normativ og kognitiv var både klimaidéen og neoliberalismen institutionaliserede – ikke bare som regler, men også som værdier og viden om, hvad staten burde gøre. Grøn vækst-idéen kunne få indflydelse, fordi den kombinerede elementer af de normer, som disse to institutionaliserede idéer indeholdt, nemlig 1) at der skulle foretages investeringer i klimavenlig energipolitik (klimaidéer), og 2) at det ikke skulle være en dyr statslig politik, der med Anders Fogh Rasmussens ord fik pengene til at ”blæse ud af statskassen”
54, således at den offentlige sektor blev mere omkostningstung og dermed belastede den private sektor (neoliberalisme). Grøn vækst gentolkede klimapolitikken, så denne i højere grad var forenelig med neoliberalismen: investeringerne i klimaet var ikke dyre. Det var derimod investeringer, der kunne betale sig, og som skatteyderne og erhvervslivet ville nyde godt af på lang sigt.
Jeg vil først undersøge, hvordan idéen figurerede i energiplanerne i 1990’erne. Jeg vil derefter analysere, hvordan energiindustrien i 00’erne omdefinerede sine interesser med udgangspunkt i idéen om grøn vækst. Endelig vil jeg analysere, hvordan dette førte til evolutionær institutionel forandring.
4.5.2.2 Grøn vækst i 1990’erne
Allerede i Energi 2000-planen, kan man finde et argument, der handler om, at der er god økonomi i at føre en klimavenlig politik. Planen argumenterer med, at eksportmulighederne for den danske industri, der er forbundet med klimateknologi, kan blive betydelige:
”Som det er fremgået er mange lande allerede i gang med konkrete omlægninger af energisystemerne mod miljøvenlige teknologier og besparelser. Det må forudses, at fremtidens eksportmarked på energiområdet i meget høj grad kommer til at ligge inden for disse områder. De nye energiteknologier kan blive et fremtidigt vækstområde for dansk industri” (Energiministeriet, 1990: 12)
Og i Energi 21 fremsættes argumentet på ny. Her anerkendes det, at det på kort sigt kan koste at investere energieffektivt, men der gives også udtryk for, at det på lang sigt kan betale sig:
”På kort sigt er det ikke gratis at satse målbevidst på udviklingen af disse [energieffektive] teknologier. Men det er en investering, som vil give store positive afkast i fremtiden” (Energiministeriet, 1996: 5).
Disse argumenter stod Energiministeriet og vindmølleindustrien dog relativt alene med i 1990’erne. Anders Fogh Rasmussen mente på dette tidspunkt, at pengene ligefrem ”blæste” ud af statskassen som følge af de store økonomiske tilskud, man gav til den vedvarende energi. Dansk Folkeparti var desuden gennem hele perioden og er også i dag skeptisk over for grøn vækst-argumentet
55.
4.5.2.3 Holdningsskifte i Dansk Energi
Også energiindustrien var i 1990’erne imod satsningen på vedvarende energi. Sagen var den, at energiindustrien havde omstillet sine kraftværker fra olie til kul i løbet af 1970’erne og 1980’erne. Det var en stor investering, og det var gået godt. De danske kraftværker var blevet blandt verdens bedste til at indkøbe stenkul til den laveste pris
56. Det var et system, der var stor tilfredshed med, og som blev betragtet som økonomisk effektivt. Og derfor var De Danske Elværkers Forening – nu Dansk Energi – i starten meget skeptiske over for udbygningen af den vedvarende energi. En tidligere medarbejder, Peter Hoffmann, fortæller her om deres holdning:
”Udgangspunktet var, at vi mente, at kraftværkerne, de stor centrale kraftværker baseret på kul, var dødeffektive (…) Vi havde Europas laveste priser uden afgifter. Det var meget svært at fjerne sig fra det. Vi blev også dengang kritiseret meget for at være imod vindmøller, og det var vi reelt også forstået på den måde, at vi ikke havde set, at det var et ekspansionsområde.” (Interview, Hoffmann: 00.53.50)
De Danske Elværkers Forening kunne altså ikke se det økonomisk fornuftige i at satse på vedvarende energi, som de derfor ikke havde nogen interesse i at støtte. Men efterhånden som idéerne om grøn vækst vandt frem, omdefinerede De Danske Elværkers Forening deres interesse. Jf. Blyth (2002) er det ikke altid åbenlyst, hvori en aktørs økonomiske interesse består. Det gælder også for De Danske Elværkers Forening, for hvem det ikke er åbenlyst, om den bør satse på kul eller vindmøller. Her spiller idéer en vigtig rolle i og med, at de kan forsyne aktørerne med en ny tolkning af, hvilken politik der skaber den største økonomiske profit. Grøn vækst-idéen var således med til at forsyne aktørerne med en ny tolkning af deres økonomiske interesse. Ifølge disse idéer havde Dansk Energi
57 en interesse i at investere i og udvikle vedvarende energi, fordi dette var et ekspansionsområde, der i fremtiden ville vokse globalt set og dermed på lidt længere sigt give et godt økonomisk udbytte. I modsætning til i 1970’erne, hvor keynesianismen kunne omdefinere aktørernes interesse i retning af regulering, fordi de eksisterende institutioner var i krise, var der her tale om, at grøn vækst-idéen kunne omdefinere aktørernes interesse, fordi den passede godt til de eksisterende institutioner. Som før nævnt fandtes der i midten af 00’erne mange virksomheder i Danmark, der allerede levede af at sælge grøn teknologi. Disse virksomheder fremstod som et virkeliggjort eksempel på grøn vækst-idéen og gjorde den dermed endnu mere overbevisende.
Grøn vækst-idéen omformulerede i løbet af 00’erne energiindustriens interesse. I 2005 gjorde to af de største energiproducenter i Danmark, Elsam og E2, således vedvarende energi til en del af deres strategi for fremtiden. I 2006 konkurrerede DONG med svenske Vattenfall om at blive ejer af den nyeste danske off-shore vindmøllepark. Her var tale om investeringer på 300 millioner euro (Karnøe & Buchhorn, 2008: 83).
I dag støtter Dansk Energi, at man hæver EU’s reduktionsmål fra 20 % til 30 % i 2020 målt i forhold til 1990-niveauet
58. Og i DONG er man også blevet overbevist om, at grøn vækst er vejen frem. DONG planlægger at tredoble deres produktionskapacitet for vedvarende energi frem til 2020 og på den måde halvere deres udledning af CO2. DONG er i dag – som følge af de institutionaliserede neoliberale idéer – et kommercielt foretagende, der fungerer på markedsvilkår. Selv om den danske stat i dag stadig ejer over 50 % af aktierne i DONG, planlægges aktiemajoriteten solgt inden for de kommende år (Rüdiger, 2007: 167-171). Det er derfor svært at tro, at DONG ville investere så massivt i vedvarende energi, hvis DONG ikke selv så det som værende i sin økonomiske interesse. Før jeg går videre, vil jeg et kort øjeblik standse op ved Karnø & Buchhorns (2008) rational choice-inspirerede analyse af den danske energipolitik. Karnø & Buchhorn (2008: 83) lægger ligesom jeg vægt på, at den danske energiindustri skifter interesse i retning af vedvarende energi. De forklarer energiindustriens holdningsændring med ”pressure from the government”. Dette virker dog som en uholdbar forklaring, når man tager i betragtning, at størstedelen af energiaktørerne i dag opererer på det frie marked og ikke kan tvinges af regeringen til at foretage investeringer. Derfor mener jeg, at man ved at betragte energiaktørernes interesser som endogene og påvirkelige i forhold til nye idéer, der kan gentolke verden for aktørerne (Blyths model), kan få en mere troværdig forståelse af energiaktørernes holdningsskift som et resultat af grøn vækst-idéens omformulering af energiaktørernes interesser.
4.5.2.4 Den institutionelle forandring
Når strategiske aktører som EU-Kommissionen spiller ud med idéen om grøn vækst, kan de skabe en ”alliance of strange bedfellows”, altså en alliance af aktører, der har forskellige interesser, men som alle får varetaget deres interesser ved at forfølge den idé, som Kommissionen promoverer. Vi har ovenfor set, hvordan grøn vækst omformulerer industriens interesser. Og således er der mulighed for en alliance mellem de grønne NGO’er og industrien. De grønne NGO’er (Greenpeace, WWF, Concito osv.) støtter vedvarende energi, fordi de ser den som et middel til at nedsætte CO2-udslippet. Industrien støtter vedvarende energi, fordi den ser den som et ekspansionsområde, der kan skabe økonomisk profit. I 2011 kom denne alliance tydeligt til udtryk på europæisk plan med dansk deltagelse. I en fælles erklæring krævede WWF sammen med 72 af Europas største virksomheder, at EU hævede sit klimamål fra 20 % reduktion i 2020 til 30 % reduktion. Begrundelsen var den, at en øget klimaindsats ville sætte gang i væksten og skabe nye jobs
59. Blandt virksomhederne var Coca Cola, Ikea og Nestlé. Fra dansk side har firmaer som DONG, Danfoss, Grundfos, Tryg, Novo Nordisk og Vestas skrevet under.
Ved at bringe idéen om grøn vækst i spil kan aktører som EU-Kommissionen altså samle en bred konsensus om udbygning af den vedvarende energi. Det betyder også noget i Danmark. Jeg har i afsnit 4.3.2.2 argumenteret for, at energiindustrien ikke havde stor indflydelse på den institutionelle forandring, eftersom der fra 1973 til 2001 var et grønt flertal i Folketinget, der af forskellige årsager var klar til at støtte vedvarende energi og CO2-kvoter, uanset hvad industrien måtte mene. Men fra 2001 forsvandt det grønne flertal, og i en periode syntes de neoliberale idéer at blive institutionaliseret på en måde, der hæmmede udbygningen af vedvarende energi, som ikke var konkurrencedygtig på et frit marked
60. Derfor betyder det i denne sammenhæng noget, når en større del af industrien i dag begynder at støtte vedvarende energi og energieffektive tiltag ud fra økonomiske argumenter. Situationen bliver den, at ”markedet” og de aktører, der opererer på markedet, selv er ved at foretage store investeringer i vedvarende energi, netop ud fra idéen om grøn vækst. Grøn vækst-idéen forener således det frie marked (neoliberalismen) med klimahensyn, fordi markedsaktørerne frivilligt omstiller sig til vedvarende energi i jagten på profit. Hermed kan idéen også overbevise dem, der tror på det frie marked, herunder Anders Fogh Rasmussen.
Da Anders Fogh i 2008 skiftede holdning til klimaspørgsmålet, var en vigtig del af argumentationen da også de økonomiske hensyn og de fremtidige ekspansionsmuligheder, der lå i sektoren for vedvarende energi. I sin tale til Venstres landsmøde i 2008 sagde Anders Fogh således:
”… der er ingen modsætning imellem en ambitiøs miljø- og klimapolitik og så at skabe økonomisk vækst. Tværtimod. Klimapolitikken er ikke en del af problemet. Den er faktisk en del af løsningen. Lad os ikke betragte grøn politik som en omkostning, men som en gevinst. Det er på det grundlag, vi nu skal skabe ny vækst i Danmark.”61
Den brede alliance af aktører – industri, grønne NGO’er og politiske partier – som grøn vækst- idéerne kan samle har de seneste år været medvirkende til flere institutionelle forandringer. Når regeringen institutionaliserer målet om 30 % reduktion på EU-niveau, er argumentet i høj grad økonomisk. VK-regeringens klimaminister, Lykke Friis, argumenterede sammen med seks af sine ministerkollegaer i EU med direkte henvisning til EU-Kommissionens køreplan:
“The Commission’s roadmap demonstrates both that the current 20 % target is not a cost-efficient route to the 2050 goal (…) Putting in place an ambitious plan for Europe’s low carbon future (...) will help Europe compete with emerging economies in the fast-growing markets for green good and services.”62
I VK-regeringens ”Energistrategi 2050” fra 2011 der er en plan for, hvordan Danmark bliver 100 % fossilfrit i 2050, argumenteres der også med betydningen af, at ”
Danmark får mulighed for grøn vækst og beskæftigelse” (Regeringen, 2011: 7). Og når regeringen på trods af massiv folkelig modstand tillader vindmølleindustrien at sætte verdens største testcenter for vindmøller op i Østerild klitplantage, hvor man inddrager omkring 30 km2 skov, klithede og vådområder
63, er det ud fra et ønske om at skabe gode forhold for vindindustrien. For det er der penge i. Disse ”policies” bliver betydeligt lettere af den generelle konsensus, der har bredt sig de seneste fem år, om, at investeringer i vedvarende energi og energieffektive løsninger ikke blot er gode for klimaet, men også for økonomien.
4.5.3 Opsummering: Grøn vækst-idéens indflydelse på dansk energipolitik
Idéen om grøn vækst eksisterer i mange versioner. Fælles for dem er, at de alle handler om, at det kan betale sig økonomisk at føre en klimavenlig energipolitik. Denne idé bliver allerede lanceret i 1990’ernes energiplaner, Energi 2000 og Energi 21, men på dette tidspunkt har idéen ikke mange tilhængere. I 00’erne bliver idéen internationalt styrket, først med Stern-rapporten fra 2005 og siden finanskrisen, hvor blandt andre EU-Kommissionen bruger idéerne strategisk for at skabe brede alliancer mellem industrien og de grønne organisationer om klimadagsordenen.
Det er få af de analyser, som jeg har behandlet i afsnit 2, der medtager den seneste udvikling i energisektoren. En af de analyser, der gør det, er Karnøe & Buchhorn (2008). Disse forfattere lægger vægt på, at energisektoren skifter holdning i 00’erne og begynder at støtte vedvarende energi. Forfatterne har dog ikke nogen fyldestgørende forklaring på, hvorfor dette sker. Det skyldes, at de opfatter aktørernes interesser som eksogene. Jeg har i dette afsnit suppleret deres forklaring ved at fokusere på, hvordan ideer kan omformulere aktørernes interesser og dermed skabe institutionel forandring. Strategiske aktører, der besidder en central politisk position, såsom EU-Kommissionen, kan ved at spille på idéer som grøn vækst samle en bred skare af aktører, der alle ser det som deres interesse at fremme den vedvarende energi og energieffektiviteten. Det gjorde sig specielt gældende i Danmark, da der her i forvejen eksisterede en stor klimaindustri, der tjente penge på at eksportere klimateknologi.
Grøn vækst-idéen skaber evolutionær institutionel forandring, i og med at denne idé genindfører klimahensynet i regeringens energipolitik. Efter at EU-Kommissionen aktivt er begyndt at promovere idéen, har den de seneste år skabt en evolutionær forandring i energisektorens institutioner. Blandt de konkrete resultater er en forhøjet klimamålsætning på 30 % CO2-reduktion i 2020, målsætninger om at Danmark skal være 100 % fossilfrit i 2050 og om opsætning af nye kæmpevindmøller i Østerild klitplantage. Hvor bæredygtighed før var en målsætning for energipolitikken, bliver bæredygtighed nu i højere grad til et middel, mens målet bliver økonomisk profit.
TABEL 4.6: Opsummering af de fire idéparadigmers indflydelse på dansk energipolitik| | Keynesianismen | Klimaidéerne | Neoliberalismen | Grøn vækst |
| Institutionel ramme før idéens indflydelse | Ureguleret energisektor
Men keynesianske institutioner er generelt udbredte i Danmark | Keynesiansk reguleret energisektor med forsyningssikkerhed som formål | Keynesiansk reguleret energisektor med bæredygtighed som formål | Neoliberal reguleret energisektor med bæredygtighed som formål |
| Strategiske aktører, der promoverer idéen | Handelsministeriet | Det grønne flertal
Svend Auken
Anders Fogh Rasmussen | Svend Auken
Anders Fogh Rasmussen | EU-kommissionen |
| Institutionel forandring | Keynesianismen skaber en revolutionær forandring
Fra at være næsten totalt ureguleret bliver energisektoren reguleret for at sikre forsyningssikkerhed | Klimaidéerne skaber en evolutionær forandring
Fra at være keynesiansk reguleret for at sikre forsyningssikkerhed bliver energisektoren keynesiansk reguleret for at sikre bæredygtighed | Neoliberalismen skaber evolutionær forandring
Neoliberalismen erstatter keynesiansk regulering med markedet, men bibeholder klimahensyn som mål for politikken | Grøn vækst- idéerne skaber evolutionær forandring
Grøn vækst forener neoliberalismen med klimahensynene og forstærker dermed klimainstitutionerne i den danske energipolitik |
| Periode for institutionalisering | 1970’erne og 1980’erne | 1990 - | 1996 - | 2005 - |