Indledning

Af Rose Maria Laden Holdt
Artiklen er en del af et universitetsspeciale fra 2009.

< Akronymer

Indholdsfortegnelse

Metoder til vurdering af CO2-beregner >

1 Indledning
Danmark er i 2009 trådt ind i det andet år af sin første bindingsperiode under Kyoto Protokollen, som gælder fra 2008-2012. Samtidig er 2009 året, hvor der skal indgås en ny, lovmæssigt bindende international aftale om reduktion af drivhusgasemissioner og tilpasning til klimaforandringerne, som skal gælde fra 2013, hvor de nuværende forpligtelser udløber. Danmark forhandler den danske stats forpligtelser gennem EU, som forhandler på medlemsstaternes vegne. Det er op til den danske regering hvordan implementeringen af de forpligtende mål skal foregå. På nuværende tidspunkt er danske kommuners rolle i denne indsats ikke lovbunden, men regeringen opfordrer kommunerne til at tilrettelægge en frivillig klimaindsats. Det kan derfor være svært at gennemskue om kommuners indsats er nødvendig, hvad kommunerne reelt kan gøre, og hvilke konsekvenser og muligheder, der byder sig for kommunerne.

1.1 Er kommuners indsats nødvendig?

Først og fremmest er det en nødvendighed at få alle spillere på banen på grund af størrelsen og kompleksiteten af udfordringen med at begrænse klimaforandringerne til hændelser, som mennesker og natur kan nå at tilpasse sig.

Videnskabelig forskning, som samles og krydstjekkes af FN’s klimapanel IPCC, opfordrer til en større indsats, end den under Kyoto Protokollen fastlagte – både hvad angår mængden af CO2, der skal reduceres og hvad angår typer af udledninger, der skal inkluderes i aftalen, se Boks 1.

I Kyoto Protokollen fra 1997 har de rige lande bortset fra USA forpligtet sig til en samlet reduktion på 5 % i perioden 2008-2012 med 1990 som referenceår. Aftalen omfatter 6 af de værste drivhusgasser, men ser eksempelvis bort fra emissioner fra international skibs- og flytrafik. De rige lande betegnes i denne sammenhæng Annex B-lande, idet de er listet i Annex B til Kyoto Protokollen, hvor reduktionsforpligtelserne fremgår. USA betegnes også et Annex Bland, da landet står på Annex B, selvom landet aldrig ratificerede protokollen. Klimatopmødet COP15 til december i København er sat til at være deadline for indgåelse af en ny legalt bindende aftale for perioden efter 2013. Ifølge IPCC bør reduktionsforpligtelserne ligge i størrelsesordnen 25-40 % i 2020 ift. 1990 for de rige lande samt 80-95 % i 2050, desuden 15-30 % i 2020 for non-Annex B-lande ift. en fremskrivning af business as usual (BAU). Ved reduktioner i denne størrelsesorden er der 50:50 chance for at holde temperaturstigningen under 2 °C sammenlignet med førindustrielt niveau, som vurderes at være tærsklen for at undgå uforudsigelige, irreversible klimaforandringer.

Boks 1: Internationale reduktionsforpligtelser (United Nations 1998; United Nations 2008; IPCC 2007)

1.1.1 Rige landes skjulte udledninger

Emissioner af drivhusgasser opgøres principielt efter hvor de udledes. Når nogle af de såkaldte EITlande – economies in transit – producerer en stor del af varer forbrugt i Annex B-landene, og samtidig ikke har reduktionsforpligtelser, bliver emissionerne fra de rige landes forbrug ikke stillet til regnskab noget sted. For eksempel forårsagede dansk import af kinesiske varer i 2001 3,1 mio. ton CO2 i Kina, imens kinesisk import af danske varer forårsagede 185.000 ton CO2 i Danmark, hvilket er mindre end en 17. del (Frese, Bang og Nordbo 2008). Der er altså et grundlæggende misforhold mellem forbrug og produktion af varer, som det eksisterende klimaregime¹ ikke tager højde for.

1.1.2 Lige udledningsrettigheder for alle verdensborgere

På baggrund af ønsket om at holde den globale temperaturstigning på 2 °C og en koncentration af drivhusgasser i atmosfæren, der vil sikre dette, kan råderummet for udledninger udregnes. Fordeles dette råderum på Jordens indbyggere, må hver person maksimalt udlede mellem 0,742 og 1,44 ton CO2-e per år i 2050, alt efter hvilken befolkningsvækst, der regnes med (NOAH 2009; Det Økologiske Råd 2009). Til sammenligning var en danskers udslip i 2007 på 9,7 ton (Klima- og Energiministeriet 2009).

1.1.3 Tvivlsom vej til opfyldelse af Danmarks Kyotoforpligtelser

Dernæst peger en række en medias res evalueringer af den danske klimaindsats på, at Danmark har store udfordringer i at opfylde sine nuværende reduktionsforpligtelser. Eksempelvis har den grønne tænketank CONSITO fået udarbejdet en vurdering af opfyldelsen af Danmarks Kyotoforpligtelser (Pöyry Energy Consulting 2009) som argumenterer for, at forudsætningerne for regeringens “National allokeringsplan for Danmark i perioden 2008-2012” har ændret sig og at planen vil lede til underopfyldelse af Kyotoforpligtelserne. Disse ændrede forudsætninger er for eksempel forsinkede havvindmølleparker, udeblevet effekt af energimærkning af bygninger, mindre effekter end forventet af Vandmiljøplan III i forhold til lattergas (Pöyry Energy Consulting 2009). Kritikken er dog blevet tilbagevist af (Energistyrelsen 2009a). I sidste ende vil det ikke desto mindre være et spørgsmål om, hvor mange kulstofkreditter Danmark skal købe sig til via Kyoto Protokollens tre finansielle mekanismer (se Boks 2), og er således i realiteten blot et spørgsmål om hvor dyrt det bliver at opfylde forpligtelsen. Netop dette spørgsmål om køb af kreditter er interessant i lyset af Danmarks Miljøundersøgelsers (DMU) prognoser for første bindingsperiode, der forudser, at kun 4 % (DMU 2009a) vil være reelle, hjemlige reduktioner (‘domestic reductions’), mens de resterende af Danmarks 21 % ’s forpligtelse består af kulstofbinding i plantemateriale (‘carbon sinks’) for en mindre dels vedkommende samt betydelige opkøb af kreditter i udlandet (‘carbon credits’). Problemerne ved for få hjemlige reduktioner er dels, at der ikke vil finde en tilstrækkelig teknologiudvikling og generering af arbejdspladser sted i i-landene, dels at ressourceforbrugende lande kan fortsætte en ubæredygtig levevis ved blot at købe “afladsbreve”.

Finansielle mekanismer Kyoto Protokollens tre finansielle mekanismer er CDM (clean development mechanism; den grønne udviklingsmekanisme, hvor et iland investerer i et CO2-reducerende projekt i et uland), JI (joint implementation; et iland investerer i andet iland, typisk Vesteuropa i Østeuropa) og endelig ET (emissions trading; handel med CO2-tilladelser, enten globale eller europæiske). Handel med CO2 Ved CDM og JI generer projektet et antal kulstofkreditter svarende til antal tons reduceret CO2. Disse kreditter betegnes henholdsvis CER (certified emission reductions) for CDM og ERU (emission reduction unit) for JI. Ved ET skelnes der i EU mellem AAU’s (assigned allowance units); udledningstilladelser givet til forpligtede lande under Kyoto Protokollen og EUA’s (EU emission allowances); tilladelser givet til forpligtede industrier under det parallelle europæiske kvotehandelssystem EU ETS (EU emissions trading scheme). AAU’s er de tilladelser, der eksisterer under det i Kyoto Protokollen fastsatte loft (’cap’) for udledninger. Tilladelserne kan sælges af lande, der overopfylder deres forpligtelse til lande, der underopfylder deres forpligtelse – heraf betegnelsen ’cap and trade system’. Samme princip gælder for EU ETS. Alle kreditter (CER, ERU, AAU og EUA) er ombyttelige (’fungible’), prisfastsættes efter udbud og efterspørgsel og repræsenterer 1 ton CO2.

Boks 2: Centrale begreber i regi af Kyoto Protokollen (Ward og Weaver 2008; Orbeo 2009)

Emissions trading under et fastsat loft for udledninger er et system med potentiale til at begrænse udledninger tilstrækkeligt, idet loftet i princippet kan sættes efter naturens tålegrænser. Nogle af de principielle svagheder ved systemet er, at 1) loftet sættes for højt i forhold til naturens tålegrænser, hvilket også giver for mange tilladelser i omløb, hvorved prisen falder og at 2) de under loftet tilladte CO2-udledninger foræres gratis til forurenende industrier, også kendt som ‘grandparanting’.

Alternativt til cap and trade kunne det internationale klimaregime dreje sig om at udfase brugen af kul og beskytte eksisterende regnskov og oprindelig skov. Argumentet for forhandling om udfasning af kul er blandt andre fremført af NASA-forskeren James Hansen (Hansen et al. 2008; Hansen 2009).

1.1.4 Bæredygtighedsgraden af virkemidler

Endvidere er det nødvendigt at tilskynde en mere bæredygtig livsstil i lyset af, at teknologiske løsninger kan bidrage med en god del af løsningen, men at det ikke er nok i forhold til de massive reduktioner, der skal ske jf. Boks 1. Klima- og Energiministeriet har fået udarbejdet en rapport (COWI 2008a), der angiver CCS og stor import af naturgas og biomasse som uundværlige for et scenarium med 60-80 % reduktion af drivhusgasser i Danmark i 2050 i forhold til 1990. CCS står for ‘cabon capture and storage’ – rensning af CO2 fra kulkraftværker og injektion af CO2’en i undergrunden. Reduktioner på 60-80 % svarer til en størrelsesorden som anført af FN jf. Boks 1. Disse tre virkemidler er ifølge rapporten nødvendige, selvom alle andre kendte teknologier i alle samfundets sektorer implementeres.

Bæredygtigheden af disse tre virkemidler til en reduktion i denne størrelsesorden, kan diskuteres. Hvad CCS angår, kan bæredygtighedsgraden diskuteres i lyset af,

• at et øget kulindtag ved CO2-rensning strider mod en politisk vision om at gøre Danmark frit for fossile brændsler (Lund 2009a),
• at pengene samfundsøkonomisk set er bedre investeret i vedvarende energi (VE) eller forskning i et 100 % VE-samfund med de fordele dette medfører (Lund 2009b; Greenpeace 2009),
• at CO2-en kan lække fra undergrunden (GEUS 2009) og
• at lækage risikerer kvælninger af mennesker og påvirkning af nærmiljøet (GEUS 2009)

Hvad import af naturgas angår, kan bæredygtighedsgraden også diskuteres, hvis importen skal ske fra politisk ustabile Rusland. Import af biomasse kan medføre konsekvenser som ændret arealanvendelse ved øget efterspørgsel på biomasse, hvilket kan føre til større CO2-udledning i et livscyklusperspektiv eller til beslaglæggelse af livsnødvendige fødevarearealer. EU har dog på baggrund af denne kritik opstillet bæredygtighedskriterier for flydende biobrændstoffer, og en beslutning om at etablere et certificeringssystem for biomasse (Teknologirådet 2009).

Da der på denne måde kan stilles spørgsmålstegn ved bæredygtigheden af to af disse tre virkemidler, måske ved alle tre, synes det relevant også at fokusere på virkemidler, der fremmer en anden livsstil som supplement til de tekniske løsninger, ved reduktioner i en størrelsesordens angivet af FN.

En række faktorer peger altså på vigtigheden af en styrket indsats i lande som Danmark. Kommunerne repræsenterer det lokale myndighedsniveau og vil i mange tilfælde skulle stå for at implementere nationale lovgivninger eller EU-forpligtelser i praksis. Overordnet set kan kommuner være med til at sætte skub i en udvikling og facilitere en bevægelse “nedefra” ved at engagere befolkningen og gøre klimadebatten nærværende. Samtidig kan kommuner være med til at sikre, at virkemidler igangsat fra national side bliver udnyttet, så de nationale mål indfries. En nærmere belysning af kommuners potentielle roller i opfyldelse af klimamålsætningerne er derfor interessant.

1.2 Hvad er kommunernes rolle?

På nuværende tidspunkt er der ikke lovbundne krav til de danske kommuner om klimaplanlægning. Imidlertid forsøger Klima- og Energiministeriet og Kommunernes Landsforening (KL) at motivere kommunerne til at foretage klimatiltag ved blandt andet at tage initiativ til udarbejdelse af CO2- beregneren; et værktøj til at opgøre drivhusgasemissioner på kommunalt niveau, og til at estimere reduktionspotentialet af givne klimatiltag.

CO2-beregneren er ét af flere tiltag fra ministeriets side, som kan hjælpe og inspirere danske kommuner. Af andre eksempler kan nævnes Energiby-konceptet, hvor Kolding, København og Skive blev udnævnt i 2008, Århus, Albertslund og Herning i 2009 (Energistyrelsen 2009b) samt udarbejdelse af et katalog over barrierer for klimatiltag i kommunerne. Sidstnævnte katalog baserer sig på interviews med 12 udvalgte kommuner. Kataloget beskriver, at kommunerne ser sig selv som centrale aktører i opfyldelsen af Danmarks CO2-målsætning (Grontmij Carl Bro 2009). Kommuner har en fordel i at være tæt på borgere, industrivirksomheder, landmænd og energiforsyning, endvidere har de planlægningskompetence inden for by- og transport-, varmeog naturplanlægning; alle væsentlige områder i et strategisk klimaperspektiv. En del af kommunens allerede igangværende aktiviteter har altså betydning for CO2-udledning og klimatilpasning. Inddragelse af klimahensyn i den eksisterende planlægning er nyt for kommunerne, men det nye er måske i højere grad, at eksisterende praksis skal revurderes og tænkes sammen på tværs af sektorer og aktører, hvilket stiller store krav til kommuners kapacitet i forhold til kommunikation, inddragelse og koordinering. Indsatsen kan planlægges ud fra to spor; reduktion af drivhusgasser og tilpasning til klimaforandringer, endvidere forståelse for samspil mellem disse to spor.

Et studie af klimahandlingsplaner fra seks storbyer verden over (Laden Nielsen 2009a) har peget på nogle af de roller, som lokale og regionale myndigheder har påtaget sig i forhold til at reducere byernes CO2-udslip:

• indgå aftaler og partnerskaber med industri- og servicevirksomheder
• planlægge infrastruktur (fx transport og byudvikling)
• finansiere tiltag (fx teknologiske installationer)
• omfattende kommunikationsindsats over for lokalsamfund
• påvirke beslutningstagere på nationalt og internationalt niveau til ændret regulering
• vise det gode eksempel ved at “feje for egen dør” (fx energiforbrug, medarbejdertransport og indkøbspolitik)

(Laden Nielsen 2009a)

I et felt uden lovmæssige retningslinjer og en række forskellige roller som kommuner potentielt kan spille, kan en stor udfordring for kommunerne blive at revurdere hvad kommunen som lokal myndighed kan og bør gøre. Klimaplanlægning vil givetvis gribes vidt forskellige an fra kommune til kommune i og med det ikke er et lovkrav, og fordi kommunerne har så mange forskellige handlemuligheder.

1.3 Hvad kan kommunerne få ud af et klimafokus?

En del danske kommuner bærer klimafaklen højt og har taget udfordringerne til sig. Kommuner som København, Frederikshavn, Sønderborg og Skive har valgt at se klimaindsatsen som en del af et større strategisk udspil, som både kan gøre klimaarbejdet synligt for borgerne og bruges som aktiv promovering af kommunen som ansvarsbevidst og attraktiv bosætningskommune. Klimakommunikation kan være en væsentlig konkurrenceparameter kommunerne imellem, samtidig med at det kan motivere aktørerne i kommunen til at støtte op om en fælles indsats. Tiltrækning og fastholdelse af borgere, erhvervsliv og uddannelsesinstitutioner kan indgå som begrundelse for en strategisk kommunikationsindsats om klimaarbejdet.

Imidlertid peger vurderingen af barriererne for kommuners klimatiltag på, at kommuner opfatter klimaplanlægningen som et nyt, ekstra og dyrt planlægningselement (Grontmij Carl Bro 2009). Til gengæld kan der gennem klimaarbejdet findes indsatsområder inden for hvilke kommunen kan spare penge, blive mere energieffektiv og få øje for eventuelle synergieffekter af klimatiltag.

De mange nye overvejelser og interaktioner kan der tages hul på ved at foretage en opgørelse over udledninger af drivhusgasser i kommunen, eksempelvis med den nyudviklede CO2-beregner.

1.4 CO2-beregneren – kommunernes nye klimaplanlægningsværktøj

CO2-beregneren til de danske kommuner er udviklet i et samarbejde mellem nationale og lokale myndigheder, en forskningsinstitution (DMU) og et rådgivende konsulentfirma (COWI A/S) (betegnes under ét som udviklerne i nærværende rapport). CO2-beregneren har derfor modtaget input fra folk med forskellige synspunkter, hvilket i udgangspunktet er godt for design af et værktøj på et så komplekst og tværsektorielt område som beregning og reduktion af drivhusgasemissioner.

Værktøjet kan både opgøre emissioner og vise potentiel reduktionseffekt ved givne virkemidler. Denne dobbeltfunktion adskiller den fra tidligere værktøjer til opgørelse af CO2, og indeholder således et skridt hen mod det handlingsorienterede, idet den signalerer, at opgørelse i sig selv ikke er nok.

Både opgørelsesdelen og virkemiddeldelen er imidlertid tilknyttet nogle betingelser, som potentielt kan begrænse en helhedsinddragende planlægningsproces i kommunerne. Opgørelsesdelen er metodisk set projiceret fra FN-niveau ned til lokalniveau. Med dette menes, at de inddelinger i sektorer og afgrænsninger, som foreskrives i regi af Kyoto Protokollen til opgørelse af drivhusgasser på nationalt niveau, benyttes som grundlæggende principper for den kommunale CO2-beregner. Den nationale opgørelse er væsentlig i forhold til opfølgning på og overholdelse af Danmarks Kyoto-forpligtelser. Men i overførslen fra denne nationale opgørelse til lokalniveau bliver den kommunale CO2-beregner ligeledes fattig hvad angår skjult CO2-udledning i importerede varer og livscyklusrelaterede forhold. CO2-beregnerens dækningsgrad i forhold til livsstil, forbrug og adfærd kan derfor være interessant at undersøge nærmere.

Ved virkemiddeldelen er det givet, at værktøjet kun kan foreslå virkemidler, hvis potentielle reduktionseffekt er mulig at opgøre kvantitativt, og foreslår tilsyneladende i overvejende grad klimatiltag af teknisk karakter. Tiltag af mere tværgående karakter, langsigtede og i mindre grad forudsigelige tiltag samt synergi mellem klima og andre områder kan muligvis være i risiko for at blive negligeret.

CO2-beregneren blev lanceret i januar 2009 og viden om værktøjets betydning for kommunal klimaplanlægning er derfor begrænset. Men får værktøjet en central rolle i planlægningsprocessen kan der muligvis være risiko for at processen “forbliver på planlæggerens bord”, og at inddragelsen af kommunens borgere, erhvervsliv, uddannelsesinstitutioner mv. ikke prioriteres.

Med afsæt i disse initierende overvejelser er der baggrund for at undersøge CO2-beregnerens udviklingsfase med henblik på at forstå det univers hvori den blev skabt, og hvad det betyder af begrænsninger og muligheder for den kommunale klimaindsats.

1.5 Projektdesign

Nærværende projekt tager afsæt i værktøjet CO2-beregneren og breder sig til konteksten omkring værktøjet på niveauer med stigende antal aktørgrupper. Se Figur 1.



Figur 1: Projekts niveaudeling af aktørgrupper

Figuren viser projektets opbygning og niveaudeling ud fra forskellige aktørgruppers muligheder for indvirkning på kommunal CO2-reduktion. Den lysegrå “tragt” i figuren viser FN på øverste aktørniveau. FN består af verdens stater, herunder Danmark. Stater er igen underinddelt i kommuner, som er lokale myndigheder for borgerne. Den mest snævre aktørgruppe er i dette tilfælde udviklerne af CO2-beregneren. Aktørniveauerne skal også ses som niveauer af interessekompleksitet ved reduktion af drivhusgasemissioner, eller som sværhedsgrader af opnåelse af konsensus. Jo højere aktørniveau, jo flere interesser og jo sværere at opnå konsensus.

Figurens inderste cirkel repræsenterer projektets fokus på CO2-beregneren og de metodevalg og afgrænsninger, der er truffet af værktøjets udviklere. Den anden cirkel repræsenterer værktøjets betydning for kommunernes klimaplanproces med inddragelse af interne og eksterne aktører i kommunen. I den tredje cirkel spiller staten en rolle foruden kommunerne, da statslig lovgivning, herunder skatter og afgifter fungerer som både barrierer og virkemidler for CO2-reduktion. På det højeste aktørniveau findes det internationale klimaregime, som skaber rationaler for, hvordan klimaudfordringen bør takles. Projektet diskuterer disse rationaler og hvorledes de påvirkes af de internationale klimaforhandlinger såvel som paradigmer inden for forskningsverdenen. Rationalerne præger alle øvrige niveauer, helt ned til designet af CO2-beregneren, hvilket cirklerne indikerer.

Projektets empiriske undersøgelser ligger i de to inderste cirkler, mens de to yderste baseres på tekstanalyse og teoretiske overvejelser.

1.5.1 Problemformulering

De netop præsenterede initierende overvejelser om CO formuleringen af spørgsmålet:

I hvilken grad har metodeudviklingen bag CO2-beregneren indflydelse på kommunernes fokus i klimaindsatsen?

Problemet formuleres som et overordnet spørgsmål med henblik på at stille specifikke undersøgelsesspørgsmål i særskilte metodeafsnit i hver af rapportens tre dele. De tre dele ses af Figur 2.



Figur 2: Rapportens tre dele

Rapportens Del 1 går i dybden med den kommunale CO2-beregner som værktøj, hvorefter Del 2 går i dybden med ét af værktøjets udviklingspotentialer, CO2 fra forbruget af varer. Her er det nødvendigt at bevæge sig op på et nationalt og et internationalt niveau. Del 3 tager igen udgangspunkt i et kommunalt niveau, denne gang ud fra en løsningsorienteret synsvinkel. Som det fremgår af Figur 2, præsenteres metoderne hvorved analyserne er foretaget, i starten af hver af rapportens tre dele, ligesom hver del også afrundes med en selvstændig opsamling, ud fra hvilke, en samlet konklusion besvarer den overordnede problemformulering.


¹ Det gængse udtryk i klimadebatten, klimaregime, dækker over det globale styre, som udspringer af UNFCCC, Kyoto Protokolllen, dens mekanismer, afrapporteringsmetoder, definitioner osv.

< Akronymer

Indholdsfortegnelse

Metoder til vurdering af CO2-beregner >