Af Rose Maria Laden Holdt
Artiklen er en del af et universitetsspeciale fra 2009.15 KonklusionDen overordnede problemformulering genkaldes fra Kapitel 1.
| I hvilken grad har metodeudviklingen bag CO2-beregneren indflydelse på kommunernes fokus i klimaindsatsen? |
Som opgørelsesværktøj er CO2-beregneren omfattende i sin inkludering af emissioner på Tierniveau 2 og 3, forudsat, at den praktiske barriere med indsamling af data løses ved opkobling til centrale dataregistre. Muligheden for at beregne det kommunale udslip gør, at en kommune kan måle egen performance frem mod et politisk mål, hvilket kan være med til at holde kommunen op på, at en indsats bliver iværksat.
Ved brug af CO2-beregneren træffes der dog implicit en række valg for kommunerne om hvilke emissioner, der tælles med i en kommunal CO2-opgørelse, og hvordan emissioner fordeles mellem sektorer og kommuner. Disse valg (og fravalg) har en betydning for resultatet af kommunens opgørelse, og alt efter hvordan kommunen vælger at bruge CO2-beregneren, kan det have indflydelse på kommunens fokus i klimaindsatsen. Metodeudviklingen bag CO2-beregneren består dog af andet og mere, end de beregningsmæssige metodevalg.
15.1.1 International kontekst for CO2-opgørelse
Da CO2-beregnerens metoder tager udgangspunkt i metoden for drivhusgasopgørelse på nationalt niveau, som bruges til afrapportering til FN, bør den kommunale CO2-beregner ses i en kontekst heraf. FN’s principper for opgørelse spiller således en rolle for design af CO2-beregneren på kommunalt niveau, både med hensyn til de beregningsmæssige metodevalg og de virkemidler, som den foreslår til reduktion af CO2. Nærværende rapport påpeger derfor et overordnet problem med konsekvens for fokusset i kommuners klimaindsats:
- FN’s princip om opgørelse af drivhusgasser efter et produktionsperspektiv har central indvirkning på design af den kommunale CO2-beregner, da det betyder, at der ikke tages ansvar for emissioner fra efterspurgte forbrugsvarer. Flere studier indikerer, at for OECDlandene ville emissionerne fra varer være højere, opgjort ud fra et forbrugsperspektiv, primært fordi der i OECD-lande produceres mindre kulstofintensive varer, alt imens importen af kulstofintensive varer fra lande uden internationale reduktionsforpligtelser, stiger. Denne såkaldte carbon leakage vil stadig være til stede, hvis disse lande får forpligtelser i forbindelse med en ny, global klimaaftale fordi forpligtelserne, der forhandles om, kun går på at mindske hastigheden i væksten af drivhusgasudslip i ulandende, og fordi forbrugsmønstret næppe ændres med ét ved indgåelse af en aftale.
Dette overordnede problem bliver endnu mere komplekst at forholde sig til, når udslip af drivhusgasser opgøres på kommuneniveau, idet der også er store forskelle mellem hvad der produceres og forbruges i de enkelte kommuner:
- Kommuner, der hverken har industriel eller landbrugsmæssig produktion, mangler ikke kun at tage et større medansvar for emissionerne fra udenlandske varer. De mangler også at tage et større medansvar for emissioner fra produktionen i andre danske kommuner.
I princippet kunne dette gå an, hvis klimaudfordringen alene kunne klares med effektiviseringsmæssige virkemidler (eco-efficiency), for eksempel optimering af vareproduktionen. Imidlertid argumenterer nærværende rapport for, at:
- En reduktion af efterspørgslen på forbrugsvarer (eco-sufficiency) nødvendigvis må supplere effektiviseringerne, hvis der skal reduceres nok til at undgå klimaforandringers mest drastiske konsekvenser for mennesker og natur. Da eco-sufficiency er en nødvendig tilgang, er det en central problematik, at CO2-beregneren ikke synliggør vareforbruget i opgørelsen. En eco-sufficiency-tilgang kan nemlig føre til flere adfærdsmæssige tiltag rettet mod forbruget.
- Bruges CO2-beregnerens resultat efterfølgende i en kommunal prioriteringsindsats, risikeres det, at en problematisering af det stigende vareforbrug ikke kommer på den politiske dagsorden, til trods for, at emissioner fra varer udgør en stor del af de samlede emissioner.
- Nærværende projekt bekræfter, at kommuner, som ellers er godt i gang med planlægning og realisering af en klimaindsats, ikke problematiserer det stigende vareforbrug og i stedet udelukkende fokuserer indsatsen på eco-efficiency. Kun i København ses nogle få eksempler på råd til borgerne om eco-sufficiency via en internet-kampagne.
15.1.2 Rationaler for tilgange til klimaindsats: virkemidler og målsætning
De internationale klimaforhandlinger har ikke alene indflydelse på, hvordan emissioner opgøres. Nærværende rapport påpeger, at også virkemiddeldelen påvirkes:
- Den naturvidenskabelige tankegang med IPCC i spidsen præger de internationale klimaforhandlinger. Sammen med et stærkt fokus på opgørelse af drivhusgasemissioner for nationer under Kyoto Protokollen, udgør den naturvidenskabelige tankegang et rationale for, hvordan klimaudfordringen tilgås på nationalt niveau.
- Der ses herved en forskydning i typen af virkemidler fra nationalt niveau til lokalt niveau, således, at virkemidlerne, CO2-beregneren forslår, også fortrinsvist er effektiviseringsmæssige, hvilket fremgår af rapportens analyse af virkemidlerne.
- Opgørelsesrationalet, som fører til, at produktionsperspektivet benyttes til opgørelse af vareemissioner i den kommunale CO2-beregner, møder i nogle tilfælde et andet rationale, der tager udgangspunkt i en lokal, handlingsorienteret tilgang. Her giver det ikke mening at se bort fra skjulte emissioner fra vareforbrug – uanfægtet af Kyoto Protokollens politiske kompromiser.
På samme måde kan det internationale klimaregime have en indflydelse på, om målsætning og opgørelse har en central betydning i kommunernes klimaindsats:
- Kommunerne København og Århus har “kopieret” måden, hvorpå mål sættes for nationale stater under UNFCCC – bindende reduktionsmål med tilhørende detaljeret måde at opgøre drivhusgasser på. Det er nødvendigt for nationalstater at føre en detaljeret opgørelse over drivhusgasser for at overholde de internationale, juridisk bindende forpligtelser. Kommunerne har derimod ikke juridiske forpligtelser. I kommunerne Thisted og Frederikshavn ses en anden tilgang, hvor der ikke er reduktionsmål, men hvor der tages udgangspunkt i en handlingsorienteret tilgang i form af konkrete initiativer til at basere energiforsyningen på VE. I Købehavn og Århus har opgørelsen været central for at planlægge klimaindsatsen, mens Thisteds klimaprojekter er blevet gennemført gradvis over mange år – uafhængigt af de manglende CO2-opgørelser. Frederikshavns indsats foregår også uden CO2-opgørelser, idet en opgørelse for kommunen som geografisk enhed endnu ikke er færdiggjort. Frederikshavn har et mål om 100 % VE, og for denne type mål er CO2- beregneren ikke nødvendig som performance-indikator, som den er i København og Århus.
Disse eksempler viser altså, at opgørelsesrationalet, som det kendes fra internationale klimaforhandlinger, præger kommunerne forskelligt.
15.1.3 Ny metodeudvikling til opgørelse af CO2 fra varer på kommuneniveau
Uanset hvordan kommunerne sætter mål, er de skjulte emissioner fra vareforbrug vigtige at få diskuteret i kommunerne. Nærværende rapport præsenterer en ny metodeudvikling til opgørelse af disse emissioner, og viser herved, at det som supplement til CO2-beregnerens resultat er muligt for kommuner at estimere emissioner fra varer ud fra et forbrugsperspektiv med tilgængelige data. Herved fås en ide om størrelsen af udfordringen i den pågældende kommune, som kan indgå som supplerende beslutningsgrundlag for en prioritering af klimaindsatsen:
- Rapportens beregningseksempel foretaget på Københavns Kommune viser, at emissioner fra vareforbrug udgør mellem 4 % og 30 % af de samlede emissioner, alt efter hvor stort et ansvar der tages for skjult CO2-udlegning fra vareforbrug. Disse supplerende opgørelser viser, at udledninger fra vareforbrug kan udgøre en betydelig del af de samlede emissioner og bør som minimum give anledning til at diskutere, om der er iværksat initiativer nok herom.
Dermed ikke sagt, at der ikke også er fordele ved at benytte et lokalt produktionsperspektiv som opgørelsesprincip:
- Opgørelse efter et produktionsperspektiv på kommuneniveau giver nemlig kommunerne incitament til et styrket samarbejde mellem kommunen og lokale virksomheder og lokale landmænd, hvilket er essentielt for de effektiviseringsmæssige reduktioner. Blot bør produktionsperspektivet ikke overskygge, at der også er behov for at ændre eller reducere forbruget af varer, og at kommunen som myndighed kan være med til at begynde en problematisering af det stigende vareforbrug, ligesom borgeres og virksomheders el, varme og transport allerede er blevet problematiseret.
15.1.4 Nye kommunale tiltag
At problematisere det stigende vareforbrug kan dog være en stor udfordring for en lokal myndighed, idet der fra ministeriel side og i regi af Kyoto Protokollen er lagt op til virkemidler inden for eco-efficiency.
- Det er derfor essentielt, at borgerinddragelse, adfærdsmæssige virkemidler, information og motivation gennem konkurrence og leg samt fremvisning af det gode eksempel ved en grøn indkøbspolitik, også bliver en del af en kommunal klimaindsats.
- Kommuner kan finde inspiration hertil ved at koble klimapolitik med eksempelvis Simple Living og Cittaslow-bevægelsen. Kommunikationsindsatsen handler altså i høj grad om at gøre udslip fra vareforbrug nærværende og relevant for den enkelte. Synliggøres emissioner fra vareforbrug ikke i kommunal opgørelse og handling, vil den enkelte borger måske tænke, at det er for galt, at industrien forurener, uden at tænke over om de nyeste personlige indkøb var nødvendige eller holdbare, og kompartmentalisering opstår. Derfor skal emissioner fra vareforbrug synliggøres i kommunal CO2-opgørelse og handling.
Udviklerne bag beregneren forventer, at CO2-beregneren skal blive det eneste anerkendte værktøj til opgørelse af drivhusgasser på kommuneniveau i Danmark. Der er derfor grund til at holde øje med, om en dialog og initiativer, rettet mod det stigende vareforbrug, igangsættes i kommunerne, da kommuner ikke automatisk bliver gjort opmærksomme på dette aspekt i brugen af værktøjet.