Af Niels Fuglsang
Artiklen er en del af et universitetsspeciale fra 2011.3.0 Min analysemodel: konstruktivismen som perspektiv
Nu har jeg gennemgået en række af de mest relevante analyser, der er foretaget af baggrunden for det danske eksempel. De hidtidige bidrag bringer os et stykke ad vejen i forståelsen af den forandringsproces, der har ledt frem til det danske eksempel, men samtidig indeholder de visse blinde vinkler. Derfor præsenterer jeg i dette afsnit min egen forklaringsmodel, der sætter idéer i centrum som kilde til institutionel forandring og samtidig lægger vægt på, hvordan aktører og strukturer i en dialektisk proces driver udviklingen frem.
Den danske energipolitik har de sidste 40 år gennemgået en voldsom institutionel udvikling: først var sektoren ureguleret, dernæst blev den reguleret, så blev der iværksat klimaspecifikke policies, så blev sektoren liberaliseret osv. Det er den institutionelle forandring, jeg fokuserer på i min analyse, idet jeg vil vise, hvordan den får afgørende betydning for udviklingen af det danske eksempel. Ifølge min analysemodel er det idéer, der gør det muligt at ændre institutioner. Men idéerne kan kun udvirke en ændring af institutionerne igennem de aktører, der fører idéerne ud i livet.
I det følgende afsnit vil jeg først præsentere mit videnskabsteoretiske udgangspunkt, som er socialkonstruktivistisk. Derefter vil jeg trække på en række forfattere – herunder Scott (2008), Pierson (2004), Blyth (2002), Jabko (2006) og Campbell (2004) – og disses teoretiske bidrag for at kunne præsentere en samlet analyseramme af, hvordan idéer gør det muligt at skabe institutionel forandring. Det er denne analyseramme, der skal guide mig igennem analysen i afsnit 4 og altså i sidste ende give en forklaring på det danske eksempel. Jeg slutter afsnittet af med en række metodiske overvejelser, før jeg går i gang med analysen.
3.1 Videnskabsteoretisk udgangspunkt: socialkonstruktivismen
Der har i samfundsvidenskaberne længe været en debat mellem de såkaldte positivister og de såkaldte socialkonstruktivister om, hvorvidt der findes en objektiv verden, der er uafhængig af menneskenes tolkning af denne (ontologi) samt i forlængelse heraf, hvorvidt der er muligt at erkende verden neutralt (epistemologi) (Rasborg, 2004: 351-355; Scott, 2009: 63-70). Positivisterne vil svare ja til begge spørgsmål, mens socialkonstruktivisterne vil svare nej. Min analyse af den danske energipolitik tager videnskabsteoretisk udgangspunkt i socialkonstruktivismen. Jeg vil her forklare konsekvenserne af dette valg, samt den måde hvorpå det adskiller sig fra de analyser, jeg har vurderet i det foregående afsnit.
Socialkonstruktivisterne er af den opfattelse, at selv hvis der skulle findes en objektiv verden, der er adskilt fra menneskenes opfattelse af denne (ontologi), så kan menneskene aldrig opnå en neutral viden om denne verden (epistomologi). Vi har ingen mulighed for med vores erkendelsesapparat at overskue verden som sådan. Mennesker opfatter verden gennem sprog og begreber, som de tolker verden igennem. Men den tolkning, vi lægger ned over verden, er aldrig neutral. Den er socialt skabt og indeholder værdier om, hvad der godt, og hvad der er dårligt. Som Berger & Luckmann (1968/2003) beskriver, så skaber vi gennem interaktion en viden, en tolkning af verden. Denne tolkning eksternaliseres og bliver dermed gjort objektiv for os. Jeg opfatter i overensstemmelse hermed aktørernes interesser som endogene. Aktører er altid et produkt af den sociale kontekst, de lever i, og hvad aktørerne er interesserede i kommer således an på, hvilken viden og hvilke værdier de er blevet socialiseret med. Spørgsmålet er, hvordan denne viden på den ene side påvirker aktørerne og på den anden side samtidig bliver påvirket og udviklet af aktørerne. Det er i denne dialektiske proces, politik bliver udviklet. Det er denne grundlæggende forståelse af verden, der ligger til grund for min analyse.
Mit videnskabsteoretiske udgangspunkt adskiller sig fra det mere positivistiske udgangspunkt, som de analyser, jeg har vurderet i det foregående afsnit, baserer sig på. Positivisterne er af den opfattelse, at vi som forskere har mulighed for neutralt at ”måle” på en verden, der eksisterer uafhængigt af os. Dermed er det også muligt at forstå verden ud fra kausalforhold. Positivistiske analyser vil ofte være interesserede i at forklare, hvordan eksplanans (X – det, der forklarer) fører til eksplanandum (Y – det, der skal forklares). Det er denne øvelse, som analyserne fra det foregående afsnit foretager på forskellige måder. Kategori A-analyserne forklarer, hvordan aktørernes interesser (X) fører til en bestemt udvikling (Y). Og selv om kategori C-analyserne arbejder med endogene interesser, er de stadig positivistiske i den forstand, at de forklarer, hvordan forskellige traditioner og normer (X) fører til en bestemt udvikling (Y) i Danmark.
Med det socialkonstruktivistiske udgangspunkt kan min egen tilgang – i modsætning til de analyser, jeg har vurderet – placeres på grænsen mellem felt C og D (se figur 2.4). Jeg undersøger ikke, hvordan ”X fører til Y”, da kategorier som X og Y i sig selv blot selv er sociale konstruktioner, som udgør en bestemt tolkning af verden blandt mange mulige (Hansen, 2004: 399-400). Jeg undersøger derimod den dialektiske proces mellem strukturer (institutioner og idéer) og aktører, der hele tiden gensidigt påvirker hinanden. Jeg forsøger at
forstå udviklingen frem for at
forklare en årsagssammenhæng
9. Strukturerne påvirker aktørernes interesser, men aktørerne har samtidig mulighed for i visse tilfælde at udvikle strukturerne. Dermed adskiller min tilgang sig fra de eksisterende analyser af den danske energipolitik. I min analyse påvirker X og Y hele tiden gensidigt hinanden. X og Y er således begge endogene og påvirkes konstant frem for at være faste kategorier som hos de positivistiske analyser. Dermed giver min tilgang mulighed for at forstå, hvordan både aktører og strukturer (idéer og institutioner) påvirker udviklingen. Det er de andre analyser ikke i stand til, da de enten fokuserer på aktører eller strukturer som forklarende for en bestemt udvikling. Dermed indeholder de, som jeg har argumenteret for, visse blinde vinkler.
De tanker, jeg nu vil præsentere om institutioner, idéer og aktører, bygger på en socialkonstruktivistisk forståelse af verden. Jeg vil løbende i analysen (afsnit 4) demonstrere, hvordan denne tilgang giver mulighed for at udfylde nogle af de mangler, som de eksisterende analyser indeholder.
3.2 Institutionalisme
Jeg har præsenteret det videnskabsteoretiske standpunkt, der ligger til grund for min analyse. Jeg vil nu forklare, hvad jeg mener med en institution. Derefter vil jeg forklare, hvordan institutioner kan rodfæste sig, og endelig hvordan de via idéer og aktører kan forandres.
Richard W. Scott (2008) har forsøgt at give en bred definition på, hvad der menes med en institution. Ifølge Scott er en institution en social struktur, der er stabil og relativt modstandsdygtig over for forandring
10. Sådanne sociale strukturer opstår for at skabe en social orden og fælles forståelsesramme for aktørerne, der handler inden for institutionerne (Scott, 2009: 50). Scott identificerer tre dimensioner af en institution. Scotts bud er:
“Institutions are comprised of regulative, normative and cultural cognitive elements that, together with associated activities and resources, provide stability and meaning to social life.” (Scott, 2008: 48)
Ifølge denne definition er institutioner både regulerende, normative og kulturelt kognitive. Forskellige skoler inden for institutionalismen vil lægge forskellig vægt på disse tre elementer i institutionerne
11.
At institutioner er
regulerende betyder, at institutioner udgøres af formelle og uformelle regler og love, der medfører sanktioner, såfremt de bliver overtrådt (Ibid: 52-54). Folketinget indførte fx et forbud mod opførelse af nye kulkraftværker i 1997. Hvis et elselskab overtræder dette forbud, må selskabet forvente en sanktion fra staten, fx i form af en bøde og et pålæg om at lukke kraftværket. Forbuddet er altså et eksempel på en regulerende dimension af en institution i energisektoren. At institutioner er
normative betyder, at institutioner udgør værdier og normer i samfundet (Ibid: 54-56). En værdi skal her forstås som noget, der er efterstræbelsesværdigt, mens en norm beskriver, hvordan noget
bør gøres. Vi deler altså i samfundet en forståelse af, hvad der er godt, og hvad der er dårligt, samt hvad man bør gøre i forskellige situationer. Disse forventninger er indlejret i samfundet og udgør altså en normativ dimension af en institution. De klimainstitutioner, der etablerede sig i 1990’erne, omfattede således nogle værdier om, at vi bør nedsætte CO2-udledningen, da andet vil være uansvarligt på lang sigt. Endelig er der den
kulturelle kognitive dimension af en institution (Ibid: 56-59). Denne udgøres af den fælles forståelsesramme og viden, et samfund opbygger, og som vi bruger til at tolke og forstå situationer, handlinger og symboler. At staten for eksempel lagde afgifter på olie i slutningen af 1970’erne kan tolkes på mange måder. De gældende keynesianske institutioner, der på det tidspunkt var begyndt at etablere sig på energiområdet, udgjorde en forståelsesramme, der tolkede politikken som en nødvendig statslig regulering, der skulle øge forsyningssikkerheden for energi.
Disse tre aspekter af institutioner har vide implikationer for den analyse, man foretager. Inkluderer man kun første del, den regulerende betydning, i sin definition af en institution, så er denne definition fuldt forenelig med en rational choice-forståelse af mennesket og en positivistisk videnskabsteori. En sådan forståelse ser mennesket som rationelt og havende eksogene interesser. Institutionerne regulerer således menneskenes samvær og sørger for, at der er nogle spilleregler, man kan regne med gælder. Inkluderer man derimod de to næste elementer i sin definition, det normative og det kulturelt kognitive element, så arbejder man samtidig med en forståelse af mennesket som ikke længere kun rationelt, men også socialt. Og menneskets interesser er ikke udefrakommende, eksogene, men derimod endogene, altså påvirket af den sociale og kulturelle kontekst, som mennesket befinder sig i. Menneskets tolkning af verden og menneskets interesser er bestemt af de normative og kognitive påvirkninger, som mennesket er underlagt. Jeg anser med mit socialkonstruktivistiske udgangspunkt institutioner som omfattende alle de tre aspekter, som Scott opregner.
3.3 Historisk institutionalisme: Institutioner er robuste.
En retning inden for ny-institutionalismen, den såkaldte ”historiske institutionalisme”, lægger særlig vægt på at studere trægheden i institutionerne.
Paul Pierson præsenterer i sin bog ”Politics in time” fra 2004 en række argumenter for, hvorfor det er vigtigt at studere politik over tid. Institutioner, argumenterer han, bliver nemlig mere og mere robuste over tid. Pierson anvender begrebet ”
path dependency” til at beskrive dette fænomen. Begrebet retter opmærksomheden mod, at hvad der sker tidligt i et historisk forløb er afgørende for, hvilken ”sti” udviklingen kommer til at følge senere hen. Begivenheder, der finder sted tidligt i forløbet, er vigtigere for udviklingen end begivenheder, der finder sted senere i forløbet. Pierson definerer path dependency på følgende måde: ”
social processes that exhibit positive feedback and thus generate braching patterns of historical development” (Pierson, 2004: 21). Med ”positive feedback” menes, at institutioner med tiden via en række selvforstærkende mekanismer bliver mere og mere robuste. Det skyldes dels, at det kræver mange ressourcer at opbygge en institution, men når den først er oprettet, koster det ikke så meget at opretholde den. Dels at aktørerne gradvist tilegner sig mere viden, som gør dem i stand til at agere inden for den institution, der er skabt. Denne viden skulle de opbygge på ny, hvis institutionen blev erstattet af en anden. Dels at aktørerne får flere og flere fordele ud af den givne institution, eftersom flere og flere tilslutter sig den. Der er tale om en netværkseffekt. Og endelig at aktørerne i stadig større grad retter deres forventninger ind efter den gældende institution (Ibid: 24). Derfor får de stærkere og stærkere interesser for at bevare institutionen, og således bliver institutioner mere robuste over tid. Har man først valgt en institutionel sti, så bliver det stadigt sværere at skifte til en anden sti, efterhånden som tiden går.
Sammenholdes Piersons teori med Scotts definition af institutioner som regulerende, normative og kulturelt kognitive, står det klart, at Piersons syn på institutioner fremhæver den regulerende del, mens Pierson ikke tillægger det normative og det kulturelt kognitive aspekt stor vægt. Men disse to aspekter bidrager også med forklaringer på, hvorfor institutioner bliver robuste med tiden. Det gør de, fordi aktørerne med tiden forpligter sig normativt til en bestemt institution. Hvis de har gjort noget på en bestemt måde i en lang årrække, og hvis de har opbygget et forhold til nogle bestemte mennesker som følge af en institution gennem nogen tid, vil de også have knyttet værdimæssige bånd til denne måde at gøre tingene på. De begynder således at se det som værdifuldt i sig selv at holde fast i de institutioner, de kender (Scott, 2009: 123-125). Og endelig bliver institutioner også mere robuste med tiden, fordi de med tiden objektiverer sig i forhold til de aktører, der har skabt dem. Det er det kulturelle kognitive aspekt. Institutioner forsyner aktørerne med en bestemt forståelse af, hvordan verden fungerer og hænger sammen, og selv om det kunne være anderledes, kommer denne forståelse til at fremstå som objektiv viden. Det bliver med tiden sværere og sværere at bryde med denne tolkning af verden, som institutionerne gør stadig mere ”objektiv” (Ibid: 125-128).
Men institutioner ændrer sig alligevel. Og her spiller nye idéer en central rolle. Jeg vil i det følgende afsnit redegøre for Mark Blyths syn på, hvordan idéer kan forandre institutioner.
3.4 Idéer som kilden til institutionel forandring
Der er inden for den institutionalistiske skole mange forskellige bud på hvorfor og hvordan institutioner forandrer sig
12. Mark Blyth præsenterer i sin bog ”Great Transformations” fra 2002 et konstruktivistisk perspektiv på, hvordan institutioner udvikler og forandrer sig. Blyth argumenterer for, at idéer kan ændre den måde, som aktørerne tolker verden, deres egen rolle i verden og i sidste ende deres interesser. Dette perspektiv er relevant for den danske energipolitik, da det interessante spørgsmål i høj grad er: hvorfor handler aktørerne, som de gør? Hvorfra får de deres interesser?
Udgangspunktet for Blyths fremstilling af idéer er økonomiske kriser. I sådanne kriser – som fx 1930’ernes økonomiske depression eller 1970’ernes krise som følge af vedvarende budgetoverskridelser på de offentlige budgetter i de vestlige samfund – står aktørerne i en situation, hvor de ikke er i stand til at tolke situationen ud fra deres vanlige begreber. I sådanne situationer bliver aktørerne usikre på, hvad der er årsag til krisen, og hvordan den skal løses. De gældende institutioner i samfundet har ikke været i stand til at forudse eller undgå krisen, og de gældende institutioner kan derfor ikke levere en tolkning eller løsning. Dermed bliver aktørerne også usikre på, hvad deres egne interesser er. Hvis de ikke ved, hvordan krisen kan løses, kan de heller ikke være sikre på, hvad det er i deres egen interesse at gøre.
Her kommer idéerne ind i billedet. Idéer tilbyder en tolkning af situationen. Efter krisen i 1930’erne muliggjorde den keynesianske idé en tolkning af krisen, der i meget korte træk gik ud på, at markedet overladt til sig selv havde en række fejl, og at det derfor var statens opgave at stimulere efterspørgslen i samfundet for at sikre den økonomiske vækst. Det kunne gøres ved at udbygge velfærdsstaten og på den måde sørge for, at en større del af befolkningen havde midler til at efterspørge varer. Keynesianismen kunne således bidrage til en forklaring på, hvori problemet bestod, og hvad løsningen var. Og Keynesianismen kunne også klargøre for industrien, hvad dennes interesser bestod i: nemlig at acceptere en højere grad af omfordeling i samfundet. Det var bestemt ikke selvindlysende, at industrien ville gå med til dette, men det gjorde den, fordi den via den keynesianske idé fik en forståelse af, at det var i dens egen interesse (Blyth, 2002: 251-255).
Dette eksempel skal illustrere, at det her er idéerne, der klargør for aktørerne, hvori deres interesser består. Interesser findes ikke som hos rational choice-tænkerne à priori og er eksogene. De er derimod formet af de institutioner, der eksisterer i samfundet. Men såfremt disse institutioner ikke er i stand til at svare på de problemer, samfundet står over for, kan institutionerne blive udfordret af nye idéer, der leverer alternative tolkninger af virkeligheden. Idéer bliver således en kilde til institutionel forandring.
Blyth opstiller en model med fem trin, der beskriver, hvordan idéer 1) i perioder med økonomiske kriser kan reducere usikkerhed og levere svar på, hvad der er årsag til krisen, samt hvordan den kan løses, 2) dermed kan mobilisere kollektiv handling og muliggøre koalitioner af aktører, der slutter op om idéerne, 3) på den måde kan fungere som våben, der kan nedbryde eksisterende institutioner, 4) kan legitimere nye institutioner, der ifølge idéerne vil kunne løse den eksisterende krise, 5) kan understøtte og gøre disse nye institutioner stabile (Ibid: 34-44). Blyth fokuserer som Pierson primært på den regulerende dimension af institutionerne, og hans teori om institutionel forandring er således primært rettet mod forandring af den økonomiske regulering i samfundet. Der er dog intet til hinder for at anvende Blyths teori om institutionel forandring på alle Scotts tre dimensioner af institutionerne. Det gør jeg således i min analysemodel, som jeg præsenterer i afsnit 3.
Blyth mener altså, at det er idéerne og deres udbredelse, det er interessant at studere. For det er i bund og grund idéerne, der kan forandre og genskabe aktørernes kognitive rammer og dermed også deres interesser. Det er således idéerne, der driver den institutionelle forandring i samfundet.
3.5 Strategisk konstruktivisme: aktørerne kommer ”på banen”
Idéer kan ifølge Blyth fungere som våben, der kan destruere eksisterende institutioner. Og idéer kan samtidig fungere som redskaber, der kan bygge nye institutioner op. Hos Blyth er idéer magtfulde, fordi de reducerer usikkerheden og kompleksiteten i verden og forsyner aktørerne med en overbevisende tolkning af samfundet og aktørernes rolle i samfundet. Det er altså idéerne, der er magtfulde, frem for aktørerne, om end aktørerne er nødvendige for at fremføre idéerne.
Nicolas Jabko har videreudviklet dette perspektiv, i hvad han kalder ”strategisk konstruktivisme”. Jabko udlægger sit syn på idéer i værket ”Playing the Market” fra 2006. Nogle aktører kan ifølge Jabko bruge idéer strategisk til at legitimere deres handlinger og presse deres interesser igennem strategisk. Jabko ser idéer som våben i hånden på strategiske aktører, der forstår at udnytte dem:
“Ideas can be crucial resources in the hands of strategic actors who understand their usefulness as rallying grounds for those in pursuit of diverse or even incompatible goals” (Jabko, 2006: 8)
Aktører kan altså udnytte idéer til at samle aktører, der ellers har forskellige – og i nogle tilfælde modstridende – mål med en politik, som den strategiske aktør er interesseret i at få igennem. Jabko anvender begrebet ”an alliance of strange bedfellows” i den situation, hvor en strategisk aktør ved at kombinere flere idéer kan samle en alliance af forskellige aktører, der ikke normalt ville være på samme hold. Som et eksempel på dette analyserer Jabko, hvordan EU-Kommissionen kombinerer idéen om ”det frie marked” og idéen om ”Europa” i lanceringen af det indre marked og på den måde får støtte fra både socialister og neoliberalister (Ibid: 42-56). På den måde bringer Jabko aktørerne tilbage i spillet, da nogle af disse kan anvende tidens idéer rent strategisk til at fremme deres mål. Hos Blyth er aktørerne i høj grad uskyldige ”ofre” for tidens idéer. Hos Jabko kan aktørerne i nogle tilfælde være aktive brugere af tidens idéer.
John Campbells begreb om den institutionelle entreprenør berører noget, som ligner Jabkos begreb om den strategiske aktør (Campbell, 2004: 95-99). Campbell – hvis teori eksplicit indarbejder Scotts forståelse af institutioner som havende tre dimensioner – beskriver med sit begreb, hvordan aktører innovativt kan nykombinere institutionelle elementer og på den måde skabe nye institutioner. Denne proces kalder han for ”bricolage”. Hos Campbell er der tale om allerede kendte institutioner, som bliver nykombineret af aktører, der har en position (fx en ministerpost eller direktørpost), individuelle kompetencer og ressourcer (fx penge eller magt). Denne proces leder til nye institutioner. Hos Jabko er der tale om aktører, der kombinerer idéer, der endnu ikke er institutionaliserede. Hos dem begge er der tale om, at man bringer aktørniveauet tilbage i fokus. Aktørerne er ikke blot ofre for idéerne eller institutionerne. Aktører kan faktisk bruge idéer og institutioner strategisk til at skabe institutionel forandring. Denne tilføjelse til Blyths konstruktivisme er relevant i analysen af udviklingen i den danske energipolitik, hvor man kan identificere strategiske aktører som fx miljøminister Auken og statsminister Fogh Rasmussen, der har anvendt idéer strategisk for at skabe institutionel forandring.
3.6 Analysestrategi
I de foregående afsnit har jeg præsenteret de teoretiske perspektiver, jeg vil trække på i min analyse. Jeg vil nu kombinere dem i en analysemodel, der kan bidrage til en forståelse af udviklingen i den danske energipolitik. Med denne analysemodel vil jeg supplere de i afsnit 2 behandlede forklaringer på udviklingen i den danske energipolitik.
Jeg arbejder grundlæggende ud fra en forståelse af, at der findes aktører, der handler for at tilfredsstille deres interesser. Men aktørerne befinder sig i en institutionel ramme, der, som Scott (2008) forklarer, både er regulerende, normativ og kulturelt kognitiv. Institutionerne udgør således ikke blot spillereglerne for, hvad aktørerne kan gøre og ikke kan gøre. Institutionerne former også aktørernes interesser, i og med at de leverer den meningsramme, som aktørerne tolker verden igennem – ligesom institutionerne indeholder forestillinger om, hvad der er godt, og hvad der er dårligt. Institutioner er, som Scott (2008) og Pierson (2004) forklarer, træge og svære at ændre, når de først er etableret.
Men forandring er ikke desto mindre mulig. Idéer er en kilde til institutionel forandring, da idéer, som Blyth (2008) forklarer, kan give alternative forklaringer på, hvordan verden hænger sammen, og dermed redefinere aktørernes interesser. Idéer kan således samle aktører i en alliance for at ændre de gældende institutioner. Idéerne skal dog bringes i spil, før de kan forandre de gældende institutioner. Og her spiller visse strategiske aktører – som Jabko (2006) og Campbell (2004) forklarer – en nøglerolle, i og med at de bruger deres position til at bringe idéerne i spil. Der er således tale om dialektisk proces. Idéerne påvirker aktørernes interesser, men aktørernes anvender (og påvirker dermed) også idéerne strategisk. Det er denne proces, der skaber den institutionelle forandring. Jeg er således interesseret i at analysere de idéer, der påvirker aktørerne i den danske energipolitik, og som samtidig bliver brugt aktivt af aktørerne i energipolitikken til løbende at ændre institutionerne. Fremgangsmåden i min analyse er at stille skarpt på, hvordan disse idéer påvirker og samtidig bliver anvendt strategisk af aktørerne i det energipolitiske landskab.
Min analysemodel er eklektisk i den forstand, at jeg inddrager perspektiver fra konstruktivismen (Blyth), de institutionalistiske tilgange (Pierson og Scott) og de mere aktørorienterede tilgange (Jabko og dele af Campbells teori). Jeg mener, at det er nødvendigt at inddrage flere perspektiver for at kunne forstå forandringsprocessen. Idéer er kilder til forandring, men for at forstå, hvorfor en given idé kan skabe forandring i netop Danmark, er det samtidig nødvendigt at undersøge de institutioner, der allerede eksisterer i Danmark, samt de aktører, der går ind for eller modarbejder idéen i Danmark. Hermed får man en forklaring, der er specifik for Danmark. Hvis man udelukkende så på idéer – og ikke institutioner og aktører – ville man ikke kunne forklare forskellen på Danmark og andre lande (da disse lande i høj grad udsættes for de samme idéer).
Med dette teoretiske udgangspunkt vil jeg analysere to typer af institutionel forandring, som idéer kan forårsage, nemlig en revolutionær og en evolutionær:
Den første type af type institutionel forandring er en revolutionær forandring. Såfremt de eksisterende institutioner er i krise, kan en idé skabe revolutionær institutionel forandring på den måde, som Blyth (2002) forklarer det. I et sådant tilfælde er der brug for en ny tolkning af krisens årsag og dens løsning. De eksisterende institutioner kan ikke løse krisen og har måske ligefrem forårsaget den. I dette tilfælde vil en idé, der er i fuldstændig modstrid med de eksisterende institutioner, kunne vinde tilslutning og altså ved at påvirke aktørerne bryde de eksisterende institutioner ned og danne grobund for nye institutioner. Det er dog vigtigt at understrege, at selv om der er tale om revolutionær forandring, så vil forandringen altid være påvirket af de eksisterende institutioner. Al forandring sker med udgangspunkt i de institutioner, der i forvejen eksisterer.
Den anden type institutionel forandring er en evolutionær forandring. Såfremt de eksisterende institutioner ikke er i krise, er det sværere for idéer at skabe institutionel forandring. I et sådant tilfælde er institutionerne stærke, og de har med tiden – som Pierson (2004) og Scott (2009) forklarer – udviklet sig til at blive mere robuste, eftersom flere og flere aktører indretter sig efter, investerer i og forpligter sig over for institutionerne. I et sådant tilfælde vil en idé kun kunne skabe institutionel forandring, såfremt den kan tilpasses de eksisterende institutioner.
I begge tilfælde er der dog brug for
strategiske aktører, der promoverer ideerne, for at de kan blive institutionaliseret og skabe forandring. Min brug af begrebet om den strategiske aktør er inspireret af Jabko (2006) og Campbell (2004). Jeg bruger dette begreb om aktører, der anvender deres position i samfundets institutioner til – via nye idéer – at ændre på de gældende institutioner. Det er altså nødvendigt at undersøge, hvilke strategiske aktører der promoverer idéen, samt hvilke positioner disse aktører har, for at analysere, hvordan idéen skaber institutionel forandring. Dette kan nemlig kun foregå via aktørerne.
Denne model er mit bidrag til litteraturen om, hvordan institutioner forandrer sig. Ved at kombinere teorier, der anvender aktører, allerede eksisterende institutioner og idéer til at forstå og forklare den institutionelle udvikling, anvender jeg her en eklektisk tilgang, som jeg i næste afsnit (4) vil demonstrere hvordan kan anvendes til at analysere den danske energipolitik. Mit bidrag består især i en analyse af, hvordan idéer under forskellige forhold kan give anledning til både revolutionær og evolutionær institutionel forandring. Blyth (2002) har for eksempel med sin teori kun blik for, hvordan idéer kan give anledning til revolutionær forandring (se afsnit 3.3). Og Campbell (2004) har – selv om han også inddrager idéer, institutioner og aktører i sin tilgang – også hovedsageligt blik for, hvordan idéer forårsager revolutionær forandring
13. Min model er derimod et bud på en forståelse af, hvordan idéer kan give anledning til både revolutionær og evolutionær forandring, alt efter om de eksisterende institutioner er i krise eller ej – samt om stærkt positionerede strategiske aktører promoverer idéen.
3.7 Operationalisering af analysemodellen
Begreberne i min analysemodel (idéer, institutioner, strategiske aktører og endelig den institutionelle forandring) er forholdsvis abstrakte. Jeg vil i dette afsnit operationalisere disse teoretiske begreber for at konkretisere, hvad jeg vil fokusere på og lægge vægt på i min analyse.
Idéerne. En idé udgør en sammenhængende tolkning af verden – eller en del af verden – og indeholder således forslag til, hvilke typer af politikker man bør føre og med hvilke formål. En idé er en række sammenhængende tanker, der endnu ikke er institutionaliseret, men som, afhængigt af de aktører og institutioner, der findes i energisektoren, kan institutionaliseres og således udvikle de eksisterende institutioner.
Jeg identificerer fire overordnede idéparadigmer, som har haft indflydelse på udviklingen af institutionerne i den danske energisektor. De fire idéparadigmer er alle idéer, som er udviklet internationalt, men som påvirker aktørerne – og bliver anvendt af aktørerne – i den danske energisektor. Jeg kalder disse fire idéparadigmer for henholdsvis: keynesianisme, klimaidéer, neoliberalisme og grøn vækst-idéer. Jeg vil i analysen præsentere disse idéparadigmer nærmere og demonstrere, hvordan de hver især har skabt institutionel forandring.
Institutionel ramme. Energipolitikkens institutionelle ramme udgøres af de institutioner, som danner rammen for aktørernes adfærd. Det kan både være lovgivning, diverse traditioner samt bredt anerkendte normative målsætninger. Den institutionelle ramme udgør så at sige den bane, som aktørerne spiller på.
De strategiske aktører: De strategiske aktører er dem, der via deres position bruger idéerne til at skabe institutionel forandring. Det kan være et flertal i Folketinget, regeringen, NGO’er (Organisationen for Vedvarende Energi (OVE) osv.), en del af embedsapparatet eller en del af industrien (DONG, Vestas osv.).
Institutionel forandring: Ifølge min model er samspillet mellem idéerne og aktørerne således, at idéerne påvirker aktørerne i energisektoren, fordi idéerne gør det klart for aktørerne, hvad de har interesse i at foretage sig. Men idéerne bliver også selv brugt aktivt af strategiske aktører, der ønsker at fremme diverse projekter. Dermed bliver idéerne en kilde til forandring af de eksisterende institutioners tre aspekter og kommer således til udtryk i ny regulering (energilove, politiske beslutninger osv.), nye normer for, hvad der er målet med energipolitikken er, samt ny viden om hvad energipolitikken kan og ikke kan.
3.8 Kildemateriale
Før jeg går i gang med analysen, vil jeg slutte dette afsnit af med at redegøre for de kilder, jeg har gjort brug af i forbindelse med for at indsamle viden om udviklingen i den danske energipolitik og de ovenfor operationaliserede begreber
14.
Mit videnskabsteoretiske grundlag er som nævnt socialkonstruktivistisk, og jeg vil undersøge, hvordan idéer påvirker interesser, og hvordan dette i sidste ende fører til institutionel forandring. Jeg arbejder således ud fra en social epistemologi, og jeg indsamler således primært kvalitative data, som jeg fortolker subjektivt (Bryman, 2004: 266). Jeg anvender derfor primært skriftlige kilder i min analyse af energipolitikken. Jeg tillægger således de fem energiplaner fra henholdsvis 1976, 1981, 1990, 1996 og 2011 stor vægt som indikatorer for energipolitikken. Det er nemlig i disse planer, at strategierne bliver lagt, og prioriteterne for energipolitikken bliver fastslået. Det er derfor oplagt at tage udgangspunkt i disse planer i en undersøgelse af, hvordan de fire idéparadigmer kommer til udtryk i den danske energipolitik.
Derudover har jeg anvendt de vedtagne love og beslutninger i Folketinget som kilder i specialet. På Energistyrelsens hjemmeside er der et fint overblik over de aftaler og forlig, der er blevet lavet i Folketinget på energiområdet med links til de konkrete aftaletekster
15. Energistyrelsen har yderligere lavet en ganske omfattende oversigt over udviklingen i den danske energipolitik siden 1820, som udgør et nyttigt overblik
16. Derudover har Energistyrelsen selv foretaget en række analyser af udviklingen i energiforsyningen, som jeg løbende refererer til. Endelig har jeg benyttet en række politologiske, historiske og journalistiske værker som indgang til empirien. Foruden analyserne, jeg har gennemgået i afsnit 2, har jeg blandt andet anvendt Rüdiger (2007), Grohnheit (2002), Petersen (1996) og Trong og Limann (2009), som alle indeholder mange informationer om konkrete begivenheder og udviklinger i energipolitikken. Disse og andre refererer jeg løbende til.
For at øge validiteten
17 i min analyse har jeg har yderligere foretaget enkelte baggrundsinterviews i forbindelse med specialet. Da energipolitikken er et kompliceret felt, kan det betale sig at tale med nogle af de personer, der har været med, hvor beslutningerne blev truffet, og som derfor ved, hvordan politikken rent faktuelt hænger sammen. Og de kan forklare tankerne bag politikken, samt hvilke interesser, de har haft i forbindelse med udformningen af politikken. Jeg har derfor interviewet repræsentanter både fra embedsværket, det politiske niveau og energiproducenterne
18. Interviewene er gennemført som semistrukturerede interviews (Bryman, 2004: 320-321), da jeg har haft et ønske om at spørge ind til de specifikke idéer, som jeg tager udgangspunkt i, men samtidig ville være åben over for nye indgangsvinkler og perspektiver, som respondenterne kunne bidrage med
19.
I boks 3.1 nedenfor er anført de interviews, som jeg har foretaget i forbindelse med specialet.
BOKS 3.1: Interviews anvendt i specialet
Ulrich Bang. Europachef i Dansk Energi. Tidligere ansat i Energistyrelsen (2000-2004). Interview foretaget juni 2011.
Peter Hoffmann. Hoffmann Energy. Tidligere ansat i Energistyrelsen (1980-1986), Dansk Energi (1986-2005) og Energitilsynets sekretariat (2005-2008). Interview foretaget juli 2011.
Flemming G. Nielsen. Kontorchef i Energistyrelsen. Tidligere ansat i Energiministeriets departement fra 1981 til 2001. Var ministersekretær i Energiministeriet for henholdsvis Svend Erik Hovmann (1987-1988) og Jens Bilgrav-Nielsen (1988-1990). Var desuden chef for Svend Aukens ledelsessekretariat for Energi i Miljø- og Energiministeriet (1994-2001). Interview foretaget juli 2011.
Maria Kokkonen. Talsperson for EU-Kommissionens kommissær med ansvar for klimapolitik, Connie Hedegaard (2010-). Interview foretaget oktober 2010.
Poul Nielson. Energiminister i perioden 1979-1982. Efterfølgende i perioden 1982-1994 var Poul Nielsen Socialdemokraternes energiordfører (bortset fra en kort periode fra1984-1986, hvor Poul Nielson ikke sad i Folketinget). Til forskel for de andre interviews er interviewet med Poul Nielson foregået skriftligt via mail, september 2011.
Jeg henviser i specialet til mine interviews ud fra følgende formel: Interview, Navn: time.minut.sekund) med undtagelse af interviewet med Poul Nielson der er skriftligt. Her henviser jeg blot med: Interview, Nielson. Samtlige interviews kan findes på bilag 1. |
3.9 Opsummering
Jeg har i foregående afsnit præsenteret, vurderet og kritiseret analyser af dansk energipolitik for dernæst med afsæt i disse at kunne præsentere min egen analyseramme i dette afsnit. Min egen analyseramme er konstruktivistisk og lægger vægt på, hvordan samspillet mellem idéer, aktører og de i forvejen eksisterende institutioner fører til institutionel forandring. Det er denne institutionelle forandring, der fører frem til det danske eksempel, og det er således denne proces, jeg vil undersøge.
Jeg præsenterede først mit videnskabsteoretiske standpunkt, som er socialkonstruktivistisk. Jeg mener således, at den verden, vi lever i og har adgang til, er socialt skabt. Med dette udgangspunkt opstillede jeg en model, hvor institutioner både udgør regulerende, normative og kognitive strukturer, som former aktørernes muligheder og forståelse af verden. Jeg betonede, at disse institutioner med tiden bliver robuste, men at nye idéer kan fungere som kilde til institutionel forandring ved at reformulere aktørernes interesser. For at idéerne kan skabe forandring, kræver det dog, at visse strategiske aktører via deres positioner anvender idéerne til at skabe forandringen. I den forbindelse kan man tale om to former for institutionel forandring: revolutionær forandring, hvor en idé kan omvælte de eksisterende institutioner totalt, og evolutionær forandring, hvor en idé kan udvikle institutionerne evolutionært.
Endelig operationaliserede jeg min analysemodel og gjorde rede for, hvilke fire idéer jeg ville lægge vægt på i min analyse som kilde til institutionel forandring, nemlig: 1)
keynesianisme, 2)
klimaforandringer, 3)
neoliberalisme og 4)
grøn vækst. Jeg afsluttede afsnittet med at redegøre for de kilder, jeg i min analyse anvender som empirisk grundlag, nemlig primært skriftlige kilder herunder de energiplaner, som skiftende regeringer løbende har præsenteret siden 1973.
Jeg vil nu med dette udgangspunkt gå videre til selve analysen af baggrunden for det danske eksempel for at kunne besvare min problemformulering.