Teoretisk kombination

Af Helle Bager Eriksen og Andreas Brunsgaard-Jørgensen
Artiklen er en del af et universitetsspeciale fra 2008.

< Nyinstitutionalisme

Indholdsfortegnelse

Metodiske overvejelser >

4. Teoretisk kombination

Vi vil i dette afsnit udlede en teoretisk forståelse af forholdet mellem institutionel stabilitet og forandring, der bygger på en kombination af rational choice institutionalismen og den historiske institutionalisme (fremover RCHI). Vi mener, at vi ved at kombinere disse to nyinstitutionelle tilgange kan udlede en teoretisk variant, der har en høj forklaringskraft i forhold til udviklingen af EU’s klimapolitik. Teoretisk tillader RCHI-tilgangen både endogene og eksogene forklaringer på hhv. stabilitet og forandring. Det er helt afgørende, at vores teoretiske forståelse af institutionelle forandringer, i et komplekst politikområde som klimapolitik, er rummeligt nok til at indeholde både endogene og eksogene forklaringsfaktorer (se afsnit 4.3.2). I modsat fald risikerer vi at tegne et unuanceret og forsimplet billede af dynamikkerne i EU’s klimapolitik.

Overordnet har vi fire formål med RCHI-tilgangen. For det første ønsker vi at skabe en analyseramme, der bygger på forståelsen af historiske konteksters betydning for institutionsudvikling. Teoretisk medfører det, at institutionel udvikling forstås som en proces, der finder sted over tid. I forhold til vores analyse betyder det, at udviklingen af klimapolitikken analyseres som fortløbende historisk proces. For det andet ønsker vi at udvikle en analyseramme, der indeholder rational choice institutionalismens aktørantagelser, dog på en måde, der udvider tilgangens funktionalistiske forståelse af institutioner, der jf. afsnit 3.2.1 er blevet kritiseret for ikke at kunne forklare dysfunktionelle institutioner. For det tredje ønsker vi at skabe en analyseramme, der er rummelig nok til at inkludere både endogene og eksogene forklaringsfaktorer for hhv. stabilitet og forandring. For det fjerde ønsker vi at operationalisere RCHI-tilgangen i konteksten af multilevel governance forståelsen af EU.

4.1 Aktører

RCHI-tilgangens aktørforståelse er metodisk individualistisk. Aktører antages at have formålsorienterede interesser, og aktører antages at handle rationelt på måder, der maksimerer deres interesser. Ikke desto mindre er aktørers rationalitet delvist begrænset. Dette skyldes, at tilgængelig information ikke er komplet, og aktørers værdier er ikke altid rationelle. Med andre ord antages det, at aktører har en svag rationalitet (Quackenbush, 2004:101). Den svage rationalitet er især relevant i aktørernes møde med institutioner. Institutioners historiske forankring begrænser og faciliterer på en og samme tid aktørernes præferencer og handlingsmuligheder. På den måde er aktørers præferencer og handlinger rationelle, men samtidig stiafhængige qua institutionernes historiske kontekster (Stacey & Rittberg, 2003a:872).

4.2 Institutioner

Institutioner er karakteriseret ved at have bestemte formål, ofte i en kombination med overdragelse af visse fastlagte beføjelser fra de tilknyttede aktører til den pågældende institution. Institutioner betegner således regler, procedurer og bestemmelser, der dels koordinerer aktørers interaktion, men samtidig muliggør og begrænser bestemte fremtidige handlingsmuligheder. Mere konkret består klimapolitikkens institutioner af traktatfæstede regler for kompetencefordelingen mellem de EU’s forskellige aktører. Begrebet institutioner betegner således ikke EU’s fysiske institutioner som Europa-Kommissionen, Europa-Parlamentet og Rådet, men derimod de traktater, regler, direktiver og andre typer af bestemmelser, der koordinerer aktørernes adfærd. Grundet institutioners begrænsende og faciliterende egenskaber er aktører ikke frit stillet i forhold til fremtidige handlingsmuligheder. Aktørernes handlingsmuligheder er således i et vist omfang determineret af institutioners historiske kontekst. For at forstå aktørernes handlinger i relation til klimapolitikken, er det således vigtigt at afdække klimapolitikkens historiske kontekst.

4.3 Reproducerende mekanismer

Den historiske komponent i RCHI-tilgangen bevirker, at institutionel udvikling skal forstås som en udvikling af de mekanismer, der opretholder institutionel stabilitet, men samtidig udgør grundlaget for forandring, når de bliver udfordret jf. afsnit 3.2.4. Det er således helt centralt i forhold til vores institutionsbegreb, at institutioner opretholdes af reproducerende mekanismer. Reproducerende mekanismer udgør derved det helt centrale teoretiske redskab i analysen af institutionel udvikling i EU’s klimapolitik.

Klimapolitikken opretholdes af tre reproducerende mekanismer (RM) hhv. RM- magten af den dominerende koalition, RM- omstillingsomkostninger og RM- institutionel og politisk sammenkobling kobling. I nedenstående fremføres vores forventninger til, hvornår og hvordan hver af de tre reproducerende mekanismer medvirker til at fremme hhv. institutionel stabilitet og institutionel forandring. (Begrundelsen for udvælgelsen af de reproducerende se metodeafsnit 5.2.1).

4.3.1 Reproducerende mekanisme: Magten af den dominerende aktør koalition

Institutionel stabilitet opretholdes, hvis en stærk koalition har fordele ved at opretholde den eksisterende institutionelle sti (Lindner, 2004:917). Det medfører, at institutionel forandring forventes at indtræffe, når der sker forandringer i koalitionen, der ønsker forandringer, således at forhandlingsmagten hos forandringskoalitionen stiger. Når den relative forhandlingsmagt har nået et punkt, hvor status quo ikke kan opretholdes, vil institutionel forandring finde sted. Den relative forhandlingsmagt mellem koalitionerne, der ønsker forandring, og den der foretrækker stabilitet, forventes at ændre sig i forbindelse med forandringer i eksterne forhold. Det betyder, at vi blandt andet forventer, at udviklingen i den globale klimapolitik vil spille ind på koalitionsformationen.

4.3.2 Reproducerende mekanisme: Omstillingsomkostninger

Institutionel stabilitet opretholdes, hvis der er store omstillingsomkostninger forbundet med forandring. I sådanne tilfælde vil omkostningerne forhindre aktører i at ændre de institutionelle rammer (Lindner, 2004:918). Forandring forventes omvendt at finde sted, hvis der ikke på forhånd er sikkerhed om, hvem der bærer omstillingsomkostningerne. Omvendt vil modstanden være større, hvis omstillingsomkostningerne åbenlyst ligger hos en organiseret interessegruppe eller koalition. Sandsynligheden for forandring forventes desuden at stige, hvis omkostningerne ved status quo stiger markant. Jo højere omkostninger, der er forbundet med at opretholde status quo, desto større villighed vil der være til institutionelle forandring. Det forventes eksempelvis, at stigende oliepriser og ustabilitet i forhold til energiforsyning vil øge omkostningerne ved at opretholde status quo og således ændre de politiske prioriteter. Vi forventer derfor at kunne registrere, at politiske prioriteter i forhold til status quo på klimaområdet vil ændre sig som en konsekvens af det videnskabelige belæg for klimaændringer og tydeliggørelsen af klimaændringernes økonomiske konsekvenser. Udefrakommende begivenheder, der påvirker politiske prioriteter og derved ændrer muligheden for institutionel forandring, benævnes eksogene faktorer. I modsætning hertil er endogene forklaringsfaktorer, der betegner begivenheder internt i EU, der gør det lettere at gennemføre institutionel forandring fx traktatmæssige ændringer af beslutningsproceduren eller optagelse af nye medlemsstater i EU.

4.3.3 Reproducerende mekanisme: Institutionel og politisk sammenkobling

Institutionel stabilitet er i forbindelse med denne reproducerende mekanisme baseret på indbyrdes afhængighed mellem forskellige politikområder. Institutionel stabilitet kan fx overkommes, hvis et politikområde kombineres med et politikområde med højere prioritet og større forandringspotentiale. Dette kan ske, hvor politikområder substantielt er koblet sammen (Pierson, 2004:162). Det vil sige, at en forandring i det ene område, uomgåeligt vil påvirke det andet politikområde. Sker dette vil forandringsdynamikken fra det ene politikområde påvirke stabiliteten på det andet område. Miljøregulering kan fx have vidtgående konsekvenser for transportpolitik. Den samme logik kan udspille sig i tilfælde, hvor politikområder er løsere koblet. Aktører kan strategisk forsøge at koble forskellige politikområder sammen. For at skabe forandring på et område kan aktører koble dette område, hvor de ikke har formel kompetence, til et område, hvor de har kompetence. Eksempelvis har Europa-Kommissionen via miljølovgivningen flere gange forsøgt at udvide sine kompetencer inden for energipolitikken (Andersen, 1999:6).

Samspil mellem de reproducerende mekanismer
Klimapolitikkens reproducerende mekanismer er ikke fuldstændig uafhængige af hinanden, de overlapper og understøtter i vidst muligt omfang hinanden. Den isolerede effekt af hver af de tre mekanismer kan derfor være svær at bestemme helt præcist. Når vi alligevel vælger at opdele klimapolitikkens reproducerende mekanismer i tre, skyldes det, at denne tredeling skaber klarhed omkring forskellige aspekter af den samlede reproducerende effekt. Det præcise omfang af den enkelte mekanismes effekt er mindre vigtig, det afgørende er at synliggøre, at de reproducerende mekanismer hver især har indflydelse på forholdet mellem stabilitet og forandring i klimapolitikken.

4.4 Forandringstypologi

En vurdering af klimapolitikkens institutionelle udvikling er i høj grad betinget af, om institutionel forandring defineres snævert eller bredt. Et vigtigt led i udformningen af vores analyseapparat er derfor definitionen af en institutionel forandring. I følgende præsenteres analysens forandringstypologi.

Institutionelle analyser differentierer ofte mellem formelle og uformelle forandringer. Argumentet for denne differentiering er, at uformelle forandringer ofte har lige så vidtgående institutionelle konsekvenser som formelle. Lindner & Rittberg har eksempelvis påvist, at Fællesakten fra 1987 medførte en uformel praksisændring i EU’s budgetpolitik, der havde samme institutionelle effekt på udformningen af budgetpolitikken som den formelle budgetreform fra 1970 (Lindner & Rittberg, 2003:460). Uformelle forandringer har også betydning af en anden grund. Uformelle praksisændringer vil ofte danne præcedens for fremtidige handlinger og kan over tid blive institutionaliseret i en sådan grad, at de accepteres af alle som gældende regler. (O’Riordan & Jäger, 1996).

Vi deler den opfattelse, at uformelle forandringer har betydning for institutionel udvikling. Differentieringen mellem formelle og uformelle forandringer rejser dog en række problemer i forhold til vores institutionsbegreb. Da vores institutionsbegreb er relativt formalistisk defineret, dvs. består af traktatfæstede bestemmelse og andre typer af formelle regler, vil enhver institutionel forandring være lig med en formel regelændring. Vi anser det derfor som mere hensigtsmæssigt at skelne mellem forskellige grader af formel institutionel forandring, hhv.:

• Forandringer af 1. grad - forandringer i politiske målsætninger
• Forandringer af 2. grad - forandringer i politikker og implementeringsinstrumenter (uden kompetenceoverdragelse)
• Forandringer af 3. grad - forandringer i politikker og implementeringsinstrumenter (med kompetenceoverdragelse)
• Forandringer af 4. grad - traktatfæstet forandringer

Institutionelle forandringer af 1. grad benævner situationer, hvor EU proklamerer nye politiske målsætninger. En vigtig pointe er her, at der bag målsætningerne ikke vedtages præcise politikker eller bindende målsætninger, der kan sanktioneres. Målsætninger, der hverken er bindende regler eller kan sanktioneres, er kun et udtryk for EU’s overordnede værdigrundlag og målsætninger. Ikke desto mindre udgør denne type forandring et vigtigt element i forståelsen af udviklingen i EU’s klimapolitik, da den vidner om, hvordan EU som samlet aktør forholder sig til klimapolitikken. Eksempler herpå er EU’s målsætning om at indtænke bæredygtighedsaspektet i alle EU’s politikområder og EU’s proklamerede lederskabsambitioner i den globale klimapolitik. Selv om disse målsætninger i et vist omfang er indskrevet i EU’s traktatmæssige grundlag, i hhv. den femte miljøhandlingsplan og i Lissabon-traktaten, adskiller de sig fra forandringer af 4. grad, fordi de ikke repræsenterer traktatfæstede regler, der formelt koordinerer klimapolitikken. De fremstår ’kun’ som målsætninger.

Institutionelle forandringer af 2. grad refererer til forandringer, der sker i forbindelse med udformningen af konkrete klimapolitikker og implementeringen af disse. Implementering af en politik kan finde sted ved hjælp af en række forskellige instrumenter. Anvendte instrumenter i EU’s klimapolitik strækker sig fra klassisk miljøregulering "command and control", til nationale byrdefordelinger, hvor medlemsstaterne selv bestemmer deres implementeringsinstrumenter, over fiskale instrumenter, til rene markedsmekanismer. Det er således ikke kun vigtigt, hvilken politik der vælges, det er også vigtigt hvilke politiske instrumenter, der bruges til at implementere den enkelte politik. I forhold til vores institutionsbegreb er det derfor helt centralt, at afdække om udformningen af EU’s klimapakker og deres implementeringsinstrumenter har forandret sig over tid.

Forandringer af 3. grad minder meget om institutionelle forandringer af 2. grad, men har den afgørende forskel, at institutionelle forandringer af denne type, dvs. politikker og implementeringsinstrumenter, medfører betydelig kompetenceoverdragelse fra medlemsstaterne til EU. Opkrævning af skatter er et eksempel på et område, der traditionelt er forbundet til medlemsstaterne. Hvis EU får beføjelser på skatteområdet EU, således at EU kan benytte sig af skatteinstrumentet, er der tale om en betydelig kompetenceoverdragelse og dermed tale om en institutionel forandring af 3. grad.

Forandringer af 4. grad forekommer i situationer, hvor traktatfæstede bestemmelser med betydning for EU’s klimapolitik ændres. Ændringer af den interne kompetencefordeling mellem EU’s politiske institutioner og overdragelse af beslutningskompetence fra medlemsstaterne til EU i forbindelse med traktatændringer repræsenterer begge forandringer af 4. grad. Denne type af institutionelle forandringer forekommer sjældent og kun forbindelse med traktatrevisioner. I overensstemmelse med rational choice komponenten i RCHI-tilgangen er det de grundlæggende regler i EU’s klimapolitik, der udgør klimapolitikkens formelle ramme og derved spillereglerne for aktørernes interaktion. Ændres regler, der koordinerer aktørernes interaktion, ændres dynamikken for deres interaktion også. Ændres eksempelvis reglerne for stemmeafgivelse i Rådet til flertalsafgørelser, medfører det naturligvis, at rammerne for det politiske spil forandres, samt at mulighederne for at gennemføre politikker bliver anderledes. Traktatfæstede forandringer er derfor vigtige at have for øje. Forandringer af denne type vil ofte have konsekvenser i forhold til muligheden for at gennemfører institutionelle forandringer af 1., 2. og 3. grad. Med andre ord vil forandringer af 4. grad påvirke mulighederne for institutionelle forandringer på de lavere niveauer i forandringstypologi.

Institutionel sti- afhængighed og institutionel stibrud
I forlængelse af ovenstående forandringstypologi differentierer vi mellem forandringer, der forlænger den eksisterende institutionelle sti og forandringer, der bryder den eksisterende sti. Hvis den hidtidige institutions reproducerende mekanismer nedbrydes og institutionen opstår omkring nye reproducerende mekanismer, er der tale om institutionelt stibrud. Modsat er der tale om en forlængelse af den eksisterende sti i situationer, hvor en ny institution eller en videreudvikling af eksisterende institution opretholdes af de samme reproducerende mekanismer, som den oprindelige institution.

4.5 Antagelser

Ovenstående teoretiske gennemgang leder frem til to hovedantagelser og tre underantagelser om forholdet mellem institutionel stabilitet og forandring i EU’s klimapolitik.

Hovedantagelser:

1. Institutionel stabilitet er baseret på en eller en kombination af følgende tre reproducerende mekanismer: magten af den dominerende koalition; omstillingsomkostningerne; og institutionel og politisk kobling.

2. Store institutionelle forandringer (institutionelle stibrud) vil finde sted, når de reproducerende mekanismer, der opretholdt en institution, nedbrydes.

Underantagelser:

1. RM- magten af den dominerende koalition vil opretholde institutionel stabilitet, hvis en stærk koalition har fordele ved dette. Institutionel forandring vil finde sted, når forhandlingsmagten hos forandringskoalitionen stiger. Når den relative forhandlingsmagt har nået et punkt, hvor status quo ikke kan opretholdes, vil institutionel forandring finde sted.

2. RM- omstillingsomkostninger vil opretholde institutionel stabilitet, hvis der er store omstillingsomkostninger forbundet med forandring. Jo højere omkostninger, der er forbundet med at opretholde status quo, desto større villighed vil der være til institutionelle forandringer. Når omkostningerne ved at opretholde status quo overstiger omkostninger ved institutionel forandring, vil forandring finde sted.

3. RM- politisk og institutionel kobling vil opretholde institutionel stabilitet, hvis et politikområde er tæt koblet til eller indbyrdes afhængig af andre områder, der er karakteriseret af stabilitet. Stabiliteten overkommes, hvis et politikområde kombineres med et andet politikområde af højere prioritet og større forandringspotentiale. På den måde vil forandringsdynamikken fra det ene område påvirke det andet politikområde.

Vi vil i analysen af EU’s klimapolitik i perioden 1988-2008 vurdere, om de to hovedantagelser og tre underantagelser om forholdet mellem stabilitet og forandring i EU’s klimapolitik kan verificeres empirisk. Ved at opbygge vores analyseramme omkring RCHI-tilgangens eksplicitte antagelser om institutionel stabilitet og forandring, bevæger vi os væk fra den deskriptive analyse. Står antagelserne distancen mod empirisk testning, har vi i antagelserne et kvalificeret grundlag til at diskutere perspektiverne i EU’s klimapolitik.

4.6 Operationalisering af analysen

Analysen operationaliseres omkring EU’s tre klimapakker, der samtidig udgør analyseperiodens centrale analyseobjekter. De tre klimapakker strukturerer således analysen i tre analysedele. Inden for hver analysedel opbygges analysen omkring klimainstitutionernes reproducerende mekanismer. Ved at opbygge analysen omkring de reproducerende mekanismer, skaber vi struktur og klarhed inden for det komplekse politikområde, som EU's klimapolitik er. Derigennem analyseres de forskellige forhold, der bidrager til at forklare forholdet mellem stabilitet og forandring.

På baggrund af vores multilevel governance perspektiv er analysen desuden opbygget som en aktøranalyse. Det betyder, at inden for hver reproducerende mekanisme afdækkes de enkelte aktørers bidrag til udviklingen.

En anden fordel ved at opbygge analysen på denne måde er, at det er muligt at fokusere på historiske konteksters betydning for fremtidig institutionsudvikling jf. den historiske komponent RCHI-tilgangen. Det betyder i forhold til analysen af EU’s klimapolitik, at historien skal tilbagerulles for at kunne forstå EU’s nuværende klimapolitik. Vores analysedesign, dvs. opdelingen i tre perioder, giver mulighed for at sammenholde tidligere begivenheder, politiske processer og institutionelle udviklingstendenser med nuværende institutionelle forandringer. Vi vil således fortløbende forholde resultaterne fra delanalyserne med hinanden. Den samlede analysestrategi opbygges dermed som nedenstående.

Analyse del 1: første klimapakke

1. Magten af den dominerende koalition
• Hvem udgjorde den dominerende koalition, og hvad var argumenterne for og imod stabilitet og forandring.

2. Omstillingsomkostninger
• Hvordan blev omkostninger hhv. ved status quo og forandring opfattet.

3. Delkonklusion

Analyse del 2: anden klimapakke

1. Magten af den dominerende koalition
• Hvem udgjorde den dominerende koalition, og hvad var argumenterne for og imod stabilitet og forandring.

2. Omstillingsomkostninger
• Hvordan blev omkostninger hhv. ved status quo og forandring opfattet.

3. Institutionel og politisk sammenkobling
• Blev klimapolitikken sammenkoblet med andre politikområder.

4. Delkonklusion

Analyse del 3: tredje klimapakke

1. Magten af den dominerende koalition
• Hvem udgjorde den dominerende koalition, og hvad var argumenterne for og imod stabilitet og forandring.

2. Omstillingsomkostninger
• Hvordan blev omkostninger hhv. ved status quo og forandring opfattet.

3. Institutionel og politisk sammenkobling
• Blev klimapolitikken sammenkoblet med andre politikområder.

4. Delkonklusion

Analysen afsluttes med en samlet konklusion, hvor resultaterne fra hver af delanalyserne opsummeres. Det vurderes, om de teoretiske antagelser kan verificeres empirisk, således at stabilitet og forandring i EU’s klimapolitik kan forklares med henvisning til udviklingen i klimapolitikkens reproducerende mekanismer.

4.7 Opsamling

RCHI-tilgangen er af flere årsager særlig velegnet som teoretisk udgangspunkt i forhold til besvarelsen af denne opgaves problemstilling: Hvad forklarer stabilitet og forandring i EU’s klimapolitik i perioden 1988-2008.

For det første fokuserer RCHI-tilgangen på historiske konteksters betydning for fremtidig institutionsudvikling. Nutidens og fremtidens institutioner er tæt forbundet med fortidens institutioner. Det betyder, i forhold til EU’s klimapolitik, at historien skal optrevles for at kunne forstå EU’s nuværende klimapolitik. Det er fx rimeligt at antage, at forhandlingerne vedrørende en ny klimaaftale, der skal forhandles i København i 2009, ikke kan forstås uden reference til de politiske beslutninger, der blev truffet i forbindelse med processen omkring Kyoto-protokollen.

For det andet indeholder RCHI-tilgangen rational choice institutionalismens rationelle aktørantagelser. Rationelle aktørantagelser er meget relevante i forhold til EU’s klimapolitik. Klimapolitik er meget mere end bare "klima". Klimapolitik er et område, der er tæt forbundet med en række politikområder, der traditionelt er kendetegnet ved stærke nationale interesser. Der er derfor grund til at antage, at EU’s medlemsstater handler rationelt og ud fra nationale særinteresser i spørgsmål, der vedrører EU’s klimapolitik.

For det tredje tillader RCHI-tilgangen både endogene og eksogene forklaringer på hhv. stabilitet og forandring. Vi mener, at det er helt afgørende for at opnå en nuanceret forståelse af de forandringsdynamikker, der er indlejret i et komplekst politikområde som klimapolitik.

For det fjerde kan RCHI-tilgangen operationaliseres i konteksten af multilevel governance forståelsen af EU.

For det femte ser vi det som en fordel, at RCHI-tilgangen udspringer af den nyinstitutionelle tradition. Det er en fordel, at tilgangens teoretiske optik er forankret i en institutionel forklaringsramme, hvorved EU’s klimapolitik kan afdækkes ved at analysere klimapolitikkens institutionsudvikling. Det har den klare fordel, at vi kan opbygge og strukturere analysen omkring klimapolitikkens reproducerende mekanismer.

Forhåbentlig kan vi empirisk verificere vores antagelser om institutionel stabilitet og forandring. Derved har vi for det sjette et kvalificeret grundlag til at basere en vurdering af udviklingsperspektiverne i EU’s klimapolitik på.

< Nyinstitutionalisme

Indholdsfortegnelse

Metodiske overvejelser >