Tredje klimapakke: Ændringsforslag til kvotedirektivet

Af Helle Bager Eriksen og Andreas Brunsgaard-Jørgensen
Artiklen er en del af et universitetsspeciale fra 2008.

< Anden klimapakke (kvotehandels-systemet)

Indholdsfortegnelse

Diskussion af RCHI-antagelserne >

8. Analyse del 3: Tredje klimapakke (ændringsforslag til kvotedirektivet)

Analyse periode 3: Kronologisk overblik over periodens vigtigste dokumenter og begivenheder.

8.1 Indledning:

Den Institutionelle sti udbygges
I dette afsnit analyseres EU's tredje klimapakke med særlig fokus på Europa-Kommissionens ændringsforslag til kvotedirektiv, der lægger op til en udvidelse og udbygning af det europæiske kvotehandelssystem.

EU's tredje klimapakke blev lanceret i januar 2008 og indledes med ordene: "2007 var et vendepunkt i Den Europæiske Unions klima- og energipolitik" (Europa-Kommissionen, 2008a:1). Klimapakken, som indeholder Europa-Kommissionens samlede pakke med klima- og energipolitiske tiltag, blev lanceret med meddelelsen: To gange 20 pct. i 2020 - Europas muligheder i forbindelse med klimaforandringerne (Europa-Kommissionen, 2008a). Klimapakken var den konkrete udmøntning af den integrerede energi– og klimapakke (Europa-Kommissionen, 2007a), Europa-Kommissionen fremsatte i januar 2007, og som senere blev vedtaget på det europæiske topmøde i marts 2007. Med klimapakken stadfæstede EU sin kurs i klimapolitikken. De målsætninger og politikker, man tidligere havde vedtaget, blev styrket og videreudviklet. Klimapakken lancerede en ambitiøs bindende målsætning om, at EU unilateralt skal reducere sin CO2-udledning med 20 pct. i 2020. Desuden skal EU’s andel af vedvarende energi øges til 20 pct., og andelen af biobrændstoffer skal udgøre 10 pct. Disse bindende målsætninger repræsenterer jf. afsnit 4.4 en institutionel forandring af 1. grad. Klimapakkens overordnede formål er, at sikre at temperaturen ikke stiger med mere end to grader celcius (Europa-Kommissionen, 2007a). Udover en udbygning af kvotedirektivet indeholdt klimapakken et forslag, der omfatter de ikke kvotebelagte sektorer, et forslag om øget energieffektivitet og et forslag om mere vedvarende energi.

Vores analyse tager konkret udgangspunkt i Forslag til Europaparlamentet og Rådets direktiv om ændring af direktiv 2003/87/EF med henblik på, at forbedre og udvide ordningen for handel med kvoter for drivhusgasemissioner (Europa-Kommissionen, 2008b). Begrundelsen for dette valg er, at Europa-Kommissionen med sit udspil lægger op til, at kvotehandelssystemet fortsat skal være grundstenen i EU’s klimapolitik: "Ordningen er spydspidsen for og et af de vigtigste instrumenter i Fællesskabets klimapolitik, fordi den gør det muligt at opnå absolutte emissionsreduktioner på en økonomisk effektiv måde." (Europa-Kommissionen, 2008b:1).

Ændringsforslaget til kvotedirektivet blev fremsat den 23. januar 2008. Behandlingen af ændringsforslaget er stadig i en indledende fase, så på nuværende tidspunkt er Europa-Parlamentet og Rådet ikke færdig med deres førstebehandling af forslaget. Vores analyse bygger derfor på formodninger og antagelser, vi kan drage på baggrund af de dokumenter, der er tilgængelige på nuværende tidspunkt, såsom konklusioner fra topmøder og ministerrådsmøder, dokumenter fra Europa-Kommissionen og Europa-Parlamentet.

Udover at være placeret højt på den politiske dagsorden i EU, er klimaforandringer rykket helt op på den politiske dagsorden globalt. Det er bl.a. kommet til udtryk i, at USA's tidligere vicepræsident Al Gore modtog Nobels fredspris for hans klimafilm "En ubekvem sandhed". Den britiske regering udgav Stern-rapporten, der beskrev de uoverskuelige økonomiske konsekvenser ved klimaforandringer, der vil forekomme, hvis ikke man handler (Stern et al., 2006). Målinger fra Eurobarometer viser, at den europæiske befolkning er bekymrede for konsekvenserne af klimaforandringer, og at en andel på 62 pct. mener, at klimaforandringer håndteres bedst gennem fælleseuropæiske foranstaltninger (Eurobarometer, 2007). Endelig arbejder EU på værtskabet for FN's klima konference COP 15, der skal afholdes i København i december 2009, hvor der gerne skal forhandles en international klimaaftale for perioden efter 2012 på plads. Klimapolitikken er med andre ord i fokus, hvilket har skabt et overliggende pres, for at lancere en ambitiøs og effektiv fælleseuropæisk klimapolitik.

Europa-Kommissionens forslag indeholdt en lang række forbedringer og udvidelser af kvotehandelssystemet. Det betyder, at der er lagt op til, at den fælleseuropæiske klimapolitiske institution udvikles og styrkes i retning af en øget institutionaliseringsgrad. Hvor det oprindelige kvotehandelssystem repræsenterede en institutionel forandring af 2. grad, er der med de fremlagte ændringer lagt op til yderligere kompetenceoverdragelse fra medlemsstaterne til EU, hvormed forslaget jf. afsnit 4.4 repræsenterer en institutionel forandring af 3.grad.

I dette afsnit analyseres mulighederne for, at vedtage ændringsforslaget til kvotedirektivet og dermed yderligere institutionalisere det europæiske kvotehandelssystem. På baggrund af de dokumenter, der på nuværende tidspunkt er tilgængelige, analyseres Europa-Kommissionens ændringsforslag og modtagelsen i hhv. Rådet og Europa-Parlamentet. Dette analyseres i konteksten af kvotehandelssystemets reproducerende mekanismer.

For det første analyseres, hvordan sammensætningen og dynamikkerne i den dominerende koalition, herunder optagelsen af 10 nye medlemsstater, påvirker muligheden for at vedtage udvidelsen af kvotedirektivet. Dvs. om RM- magten af den dominerende koalition (miljøforslag) fortsat vil bidrage til at reproducere kvotehandelssystemet.

For det andet analyseres, hvordan omstillingsomkostningerne ved kvotehandelssystemet og omkostninger ved status quo påvirker beslutningsprocessen. Dette analyseres ved, at se på om RM- omstillingsomkostningerne (effektivitet) opretholdes.

Endelig analyseres, hvordan EU’s ønske om at være leder af det globale klimaregime, påvirker beslutningsprocessen omkring udbygningen af kvotehandelssystemet. Dette analyseres ved, at se på om RM- kobling til globalt lederskab fortsat bidrager til at reproducere og stabilisere kvotehandelssystemet.

I 2007 er der ligeledes sket en spændende udvikling i EU's traktatmæssige grundlag, der har betydning for klimapolitikken. Bekæmpelsen af de globale klimaforandringer er nu indskrevet i traktatens miljøafsnit under målsætninger i traktaten. Således hedder det, at EU skal "fremme på internationalt plan af foranstaltninger til løsning af de regionale − og globale miljøproblemer, og navnlig bekæmpelse af klimaændringer" (Lissabon-traktaten, artikel 191 tidligere art.174 EF). Lissabon-traktaten afspejler således en øget institutionalisering af klimapolitikken.

8.2 Reproducerende mekanisme - magten af den dominerende koalition

8.2.1 Indledning

I dette afsnit analyseres de forskellige aktører, der spiller en rolle i beslutningsprocessen omkring udvidelsen af kvotedirektivet. Ydermere analyseres muligheden for at direktivforslaget bliver vedtaget, således at kvotehandelssystemet institutionaliseres yderligere. På den ene side analyseres Europa-Kommissionens direktivforslag, og på den anden side analyseres modtagelsen i Rådet, herunder betydningen af optagelsen af 10 nye østeuropæiske medlemsstater, og i Europa-Parlamentet.

8.2.2 Europa-Kommissionen

Europa-Kommissionen spillede endnu engang en stærk rolle som igangsætter og var drivkraften i den dominerende koalition. Europa-Kommissionen præsenterede den 23. januar 2008, som opfølgning på klimapolitiken, direktivforslaget om at udvide og videreføre kvotehandelssystemet (Europa-Kommissionen, 2008b). Forslaget er Europa-Kommissionens konkrete instrument til at opfylde klimamålsætningerne. Den institutionelle sti videreføres således, men selve forslaget er mere omfangsrigt og mere kompetenceoverdragende end det oprindelige kvotehandelssystem, hvorfor det, hvis det bliver vedtaget, jf. afsnit 4.4, repræsenterer en institutionel forandring af 3. grad.

Europa-Kommissionen havde med kvotedirektivet fra 2003 forfulgt en strategi, om at balancere effektivitet og simplicitet, for at imødekomme den forventede modstand fra forskellige medlemsstater. Jf. afsnit 7.2 udtalte den daværende miljøkommissær Margot Wallström, at man skulle være realistisk og starte et sted. Hun lagde desuden vægt på, at man med vedtagelsen af det oprindelige kvotedirektiv havde lagt grundstenen til et kvotehandelssystem, der senere kunne forbedres og udbygges. Strategien vedrørende forbedring og udbygning af kvotehandelssystemet kommer klart til udtryk i Europa-Kommissionens nye forslag. Det nuværende forslag er derfor et udtryk for Europa-Kommissionens ønske om en yderligere udbygning og institutionalisering af kvotehandelssystemet.

Europa-Kommissionens forslag til ændringer af kvotedirektiv:
Europa-Kommissionens forslag gælder ændringer af kvotehandelssystemet i den tredje handelsperiode fra 2013-2020.

Hovedpunkter i ændringsforslaget til kvotedirektivet
• Der fastsættes et fællesskabsloft for emissioner, frem for 27 nationale lofter. Det årlige reduktionsloft reduceres lineært også udover den tredje handelsperiode fra 2013-2020.
• Kvotehandelssystemet skal udvides til at omfatte andre drivhusgasser end CO2, samt alle større industrielle udledere. For at mindske den industrielle byrde, skal virksomheder, der udleder mindre en 10 000 tons CO2 , ikke være omfattet af ETS, forudsat at der findes tilsvarende foranstaltninger, der kan sikre, at de i passende omfang bidrager til reduktionsindsatsen.
• En del af retten til at bortauktionere kvoter, vil blive omfordelt fra medlemsstater med en høj indkomst pr. indbygger til de medlemsstater med en lav indkomst pr. indbygger, for at styrke den finansielle kapacitet hos de sidstnævnte, til at investere i klimavenlige teknologier.
• Auktionsordningen skal forvaltes af medlemsstaterne og indtægterne tilføres medlemsstaternes statskasse.
• En del af retten til at bortauktionere kvoter vil blive omfordelt fra medlemsstater med en høj indkomst pr. indbygger, til medlemsstater med en lav indkomst pr. indbygger, for at styrke den finansielle kapacitet hos de sidstnævnte, til at investere i klimavenlige teknologier.
• Energisektoren vil være fuldt omfattet af auktioner, når den nye ordning træder i kræft i 2013. De fleste andre industrisektorer samt luftfarten skal gradvist inddrages under auktionsordningen og være fuldt ud omfattet af ordningen i 2020.
Kilde: (Europa-Kommissionen, 2008b)

Baggrunden for de enkelte elementer
I første kvotehandelsperiode havde Europa-Kommissionen set sig nødsaget til at være fleksible og lod det være op til medlemsstaterne selv at fastsætte deres nationale emissionslofter. I ændringsforslaget til kvotedirektivet lægges der op til et fælles loft for emissionsudledningen for alle 27 medlemsstater, der løbende reduceres lineært. "En ordning, der bygger på nationale emissionslofter, garanterer ikke i tilstrækkelig grad, at de reduktionsmål, som Det Europæiske Råd godkendte i marts 2007, kan nås."(Europa-Kommissionen, 2008b:7). Der lægges dermed op til en effektivisering af kvotehandelsinstrumentet. Forslaget er samtidig et opgør med medlemsstaternes indflydelse og trækker i retning af øget integration og yderligere institutionalisering af den fælleseuropæiske kvotehandelssystems institutionelle rammer.
En anden ændring, der også trækker i denne retning er, at det grundlæggende princip for tildeling af kvoter ændres fra "grand fathering", til at bruge auktionsmetoden. "To underpin the shift to a low-carbon economy, we believe it is essential to phase out the free allocation of emission allowances and move to 100 pct. auctioning under the EU ETS. But we are fully aware that the competitiveness of specific energy-intensive industries in Europe could be at risk if their competitors around the world do not have similar emission constraints." sagde miljøkommissær Dimas ved præsentationen af pakken i 2008 (Europa-Kommissionen, 2008e). Hvor medlemsstaterne tidligere fik tildelt kvoterne gratis, skal de nu stort set alle bortauktioneres. I indledningen til direktivforslaget skriver Europa-Kommissionen " Miljøvirkningerne af fællesskabsordningens første fase kunne have været større, men viste sig begrænsede, idet der skete en overdreven tildeling af kvoter" (Europa-Kommissionen, 2008b: 2). Den overdrevne tildeling af kvoter kan, som ovenstående antyder, overkommes ved auktionsmetoden. Der argumenteres desuden for, at auktionsmetoden er den måde, hvorpå man bedst overholder princippet om, at forureneren betaler, og det belønner en tidlig indsats for at begrænse emissioner. Da Europa-Kommissionen oprindeligt lancerede sin første grønbog i 2000 om et europæisk kvotehandelssystem, foreslog Europa-Kommissionen auktionsmetoden som tildelingsmekanisme, men gik senere bort fra ideen. Det forhold, at auktionsmetoden præsenteres i forbindelse med revisionen af kvotedirektivet, er et udtryk for Europa-Kommissionens strategi om at starte blidt, for så sidenhen at udvide kvotehandelssystemet.
Europa-Kommissionen tager dog hensyn til EU’s solidaritetsprincip, "Our approach also reflects the differences in wealth between older and newer members. We have applied the principle that the European Union has always promoted in climate change negotiations at global level - namely that richer countries must take the lead. To live up to EU leaders’ commitments, every member state needs to do its fair share." Miljøkommissær Dimas (Europa –kommissionen, 2008e). Europa-Kommissionen foreslår derfor, at en del af retten til at bortauktionere kvoter vil blive omfordelt fra rige medlemsstater til fattige medlemsstater. Således kan noget af den forventede modstand fra nogle af de mindre velstillede lande imødekommes. Af samme grund, foreslår Europa-Kommissionen, at auktionsordningen skal forvaltes af medlemsstaterne og de indtægter, der kommer ved at auktionere kvoter bort, skal tilbageføres til medlemsstaternes statskasser.
Alt i Alt lægger Europa-Kommissionens kvotedirektivforslag op til en øget institutionalisering, idet ændringsforslagene overdrager kompetencer fra medlemsstaterne til EU. Ændringsforslaget til kvotedirektivet repræsenterer derfor en institutionel forandring af 3. grad. Hvis ændringerne bliver vedtaget, vil der være tale om dels en forlængelse af den eksisterende institutionelle stil og dels en øget institutionaliseringsgrad af kvotehandelssystemet. Det forhold, at kvotehandelssystemet allerede er søsat, vil øjensynligt fremme muligheden, for at få ovenstående ændringsforslag vedtaget. Under alle omstændigheder er kvotehandelssystemet en realitet og vil med alt sandsynlighed blive forlænget til 2020, i den form vi kender i dag, hvilket medfører en forlængelse af klimapolitikkens institutionelle sti.

8.2.3 Rådet/Det Europæiske Råd/Medlemsstater

Det Europæiske Råd er overordnet positivt indstillet overfor videreførelsen af kvotehandelssystemet. Det forventes derfor, at Rådet vil bidrage til, at RM- magten af den dominerende koalition (miljøforslag), ikke alene vil opretholde, men også styrke institutionaliseringen af kvotehandelssystemet. Rådet har opfordret Europa-Kommissionen til at spille ud med en udvidelse og videreførelse af kvotehandelssystemet. I dette afsnit betragtes Rådet mere eller mindre som en enhedsaktør, men vi vil dog gå nærmere ind i en analyse af, hvad konsekvenserne af østudvidelsen kan få for klimapolitikken. Til trods for nogle uenigheder og forventet modstand, virker det, på baggrund af Rådets udmeldinger og Det Europæiske Råd, rimeligt at antage, at institutionaliseringen af kvotedirektivet er så stærk, at EU vælger at fortsætte og styrke den allerede eksisterende institutionelle sti.

Rådets udmeldinger og ageren
En måned efter Europa-Kommissionen præsenterede sin meddelelse om en integreret klima- og energipolitik i januar 2007, blev målsætningerne i klimapakken diskuteret og bekræftet på EU's miljøministerrådsmøde i januar 2007 (Europa-Kommissionen, 2007a). Man kan i konklusionerne fra mødet læse, at EU's miljøministre anbefaler, at målsætningerne skal opnås blandt andet gennem en styrkelse af Kvotehandelssystemet: " that these commitments should be implemented.... bystrengthening the European Union Emissions Trading Scheme (EU ETS)” (Rådet, 2007a). Dernæst kom turen til det Europæiske topmøde under det tyske formandskab i marts 2007. Topmødet bakkede op om de bindende reduktionsmålsætninger for CO2 og målsætningerne for vedvarende energi. Topmødet bakkede ligeledes op om en revision og udvidelse af kvotehandelssystemet. I konklusionerne udtrykkes det således: "Da handel med emissionsrettigheder spiller en central rolle i EU's langsigtede strategi til reduktion af drivhusgasemissionerne, opfordrer Det Europæiske Råd Europa-Kommissionen til at gennemgå EU's emissionshandelsordning i god tid med henblik på at øge ordningens gennemsigtighed og styrke og udvide dens anvendelsesområde" (Det Europæiske Råd, 2007). Der er således overordnet opbakning til en udvidelse og videreførelse af kvotehandelssystemet. Grundlaget for en stærk dominerende koalition, der kan bidrage til ikke alene at reproducere kvotehandelssystemet som kerneinstitutionen i EU’s klimapolitik, men også til at styrke og udvide institutionen, er dermed til stede.

På miljøministermødet i juli 2007 blev revisionen af kvotedirektivet diskuteret mere indgående, hvilket giver en dybere forståelse for de enkelte elementer. Først og fremmest slår EU’s miljøministre fast, at "(EU ETS) is and will remain one of the most important instruments for the EU's contribution towards achieving the significant emissions reductions" (Rådet, 2007b).

Miljøministrene understregede behovet for en yderligere harmonisering af kvotehandelssystemet, især når det handler om måden kvoterne fordeles mellem medlemsstaterne (Rådet, 2007b). Miljøministrene er af det synspunkt" that the review should seriously consider an increased level of auctioning and greater harmonisation (Rådet, 2007b). De opfordrer således til, at gøre op med tildelingsprincippet om at kvoterne uddeles gratis, således at markedsmekanismerne i systemet fungerer mere effektivt. Hvis hver enkelt kvote koster noget, vil det give et større incitament, til at omlægge produktionen i en mere klimavenlig retning, frem for at købe CO2- kvoter. En øget brug af auktionsmetoden vil kunne vække en del modstand, da virksomhederne skal betale mere for at udlede CO2. Forslaget vil gavne de virksomheder og lande, der er længst fremme med ny teknologi, og i højere grad tilskønne omlægning af produktionen, mens det vil gøre det dyrere for dem, der forurener mest, eksempelvis de tidligere østlandes produktionsvirksomheder. Forslaget overdrager yderligere kompetencer til EU, hvormed der lægges op til en yderligere institutionaliseringsgrad.

Et andet element, der yderlige vil styrke effektiviteten af kvotehandelssystemet er, at emissionsloftet harmoniseres. Miljøministrene understegede: that the setting of the caps needs to be done in a more transparent and predictable way in the forthcoming periods and INVITES the Commission to propose harmonised methods for determining the caps (Rådet, 2007b). Det oprindelige system efterlod stor fleksibilitet, således at det var muligt for medlemsstaterne, selv at fastsætte deres emissionslofter. Rådet opfordrer Europa-Kommissionen til at fremsætte et forslag, der fremmer harmoniseringen og det betyder, at den medlemsstatsdominerede tilgang, der tidligere har præget EU's klimapolitik, vil blive yderligere svækket.

Derudover er miljøministrene enige om at udbrede systemet, således at alle betydningsfulde CO2-udledende virksomheder er dækket af kvotehandelssystemet, men opfordrer samtidig Europa-Kommissionen til at se på mulighederne for at udelukke de mindste virksomheder (Rådet, 2007b). Miljøministrene opfordrer alt i alt til, at Europa-Kommissionen fremlægger ændringsforslag til kvotehandelssystemet" with a view to increasing the transparency of the EU ETS as well as strengthening and broadening its scope" (Rådet, 2007b).

På det seneste EU-topmøde i Slovenien i marts 2008 bekræftede EU's stats- og regeringschefer endnu engang klimamålsætningerne. "Vi vedtog nogle klare reduktionsmålsætninger for et år siden, og dem viger vi ikke fra ", sagde Tysklands forbundskansler Angela Merkel (Europa-Ugebrevet for den Europæiske Kommission, 2008). EU's ledere opstillede samtidig en tidsplan for arbejdet med den europæiske klimapolitik, der betyder, at arbejdet skal gøres færdig inden årets udgang, til trods for at der er tale om en meget omfattende pakke (Det Europæiske Råd, 2008). Det er blandt andet vigtigt, at have en aftale på plads inden december, hvor der afholdes COP14 i Poznan, da dette møde er afgørende for succes ved det efterfølgende klimatopmøde COP15 i København.

Alt i alt tyder de ovenstående meldinger på, at Rådet vil bidrage til RM- magten af den dominerende koalition (miljøforslag), således at institutionen opretholdes og styrkes.

Udfordringen fra Øst
Mens alle medlemsstater er enige om målsætningerne, gav de indledende drøftelser ved topmødet i Slovenien i foråret 2008 et klart indtryk af, at der venter svære forhandlinger forude. Eksempelvis havde det slovenske formandskab i udkastet til topmødekonklusionerne skrevet, at konklusionerne fra sidste års topmøde var et "excellent starting point and basis for an agreement", men det var en formulering flere østeuropæiske lande ikke brød sig om. Med Polen i spidsen måtte formandskabet nedgradere formuleringen fra "excellent" til "good starting point". Det kan umiddelbart virke som en lille detalje, men for EU-insidere er det et klassisk eksempel på en politisk kamp, hvor hver eneste detalje gælder.

Den daværende miljøkommissær Margot Wallström sagde i forbindelse med optagelsesforhandlinger tilbage i 2000: "Environment will be one of the most difficult chapters to close in the accession negotiations. Taking on board the environmental EU legislation is a tremondeous challange for any national parliament and administration, not to mention the financiel, administrative and tecnical aspects of putting it into practice" (Kramer, 2005:290).

Østudvidelsen kan altså have den uheldige konsekvens, at "laggard" koalitionen jf. afsnit 5.5.3 styrkes, mens den nuværende RM- magt af den dominerende koalition (miljøforslag) svækkes, "The votes of the ten new member-states plus one (perhaps Spain, Greece or Portugal) would suffice to block new environmental legislation." (Skjærseth et Wettestad., 2007:2).

John Kramer har opstillet seks udfordringer, som de nye EU medlemsstater skal kæmpe med for at leve op til EU's miljøregler (Kramer, 2005:292). De fleste af disse udfordringer vil også gælde i forbindelse med, at implementere skrappere klimapolitikker. For det første er der en finanspolitisk udfordring, hvilket betyder, at der brug for midler til at finansiere klimapolitikken. For det andet er der en administrativ udfordring. Der skal opbygges institutioner og uddannes personale, der kan sikre, at miljøpolitikken implementeres og overholdes. Der er blevet registreret mange administrative problemer i de nye medlemsstater, og det svækker i høj grad miljøpolitikken. For det tredje findes en miljøudfordring, hvor krav om økonomiske reformer på den ene side, er i modstrid med miljøinteresser på den anden side. Det hævdes, at tankerne om bæredygtighed ikke er integreret i alle støtteprogrammerne. For eksempel fremmes et bil-afhængigt samfund ved massive investeringer i motorvejsbyggerier, mens der overhovedet ikke fokuseres på offentlig transport (Kramer, 2005:300). En fjerde udfordring er det demokratiske underskud, dvs. at NGO'er i mindre grad bliver inddraget i høringsprocessen om miljøpolitikken. En femte udfordring, der er særdeles relevant for EU’s fremtidige klimapolitik, er energiudfordringen. Der er mange energivirksomheder inden for stål- og kemikalieproduktion og minedrift i Østeuropa. Desværre bruger de østeuropæiske lande mellem 30-50 pct. mere energi på at producere den samme enhed som i Vesteuropa (Kramer, 2005:304). Dertil kommer, at størstedelen af den energi, der produceres og bruges, er meget forurenende. Endeligt er der en politisk udfordring, idet der i mange tilfælde mangler politisk vilje, til at håndtere miljø- og klimaproblemerne. Østlandene står således overfor en række udfordringer, hvilket må antages at påvirke deres stillingtagen i klimapolitikken og dermed påvirke den magtbalance, der udgør RM- magten af den dominerende koalition (miljøforslag). Det har fx allerede vist sig, at visse østlande, har haft store udfordringer, med at udarbejde de nationale tildelingsplaner (Skjærseth & Wettestad, 2007:8).

På den anden side er der beviser, der trækker i den anden retning i klimapolitikken. For det første hørte de nye lande under Kyoto-protokollens Annex B lande²¹ og mange af landene har individuelt indgået reduktionsmålsætninger (Skærseth & Wettestad, 2007:6). Landene har siden 1990 undergået en stor udvikling, så deres målsætninger er forholdsvis generøse. Det betyder, at landene højst sandsynligt vil være på den sælgende side i kvotehandelssystemet, hvilket kan være et argument for, at de ikke nødvendigvis vil komplicere en yderligere stramning af kvotehandelssystemet (Skærseth & Wettestad, 2007:7). For det andet har de nye lande været tilknyttet beslutningsprocessen, omhandlende det oprindelige kvotedirektiv som observatører i det sidste år af beslutningsprocessen, og som Skjærseth udtrykker det "There is no evidence to suggest that they complicated or held up this extremely speedy process. Developing an EU ETS seems to have run its course, primarily due to dynamics within the group of the earlier EU-15". (Skjærseth & Wettestad, 2007:7). Endelig er der jf. afsnit 8.2.2 i ændringsforslaget til kvotedirektivet indbygget en solidaritetsmekanisme, der, i forhold til auktionsmetoden, omfordeler kvoter fra velstående medlemsstater til mindre velstående medlemsstater.
I en analyse af, hvorvidt de nye medlemsstater vil bidrage til at indgå RM- magten af den dominerende koalition (miljøforslag), der på nuværende tidspunkt sikrer stabilitet eller vil underminere den, er det relevant, at se på selve institutionaliseringen af klimainstitutionen. Som udgangspunkt antager vi jf. afsnit 4.4, at institutioner forbliver stabile, så længe de opretholdes af reproducerende mekanismer, og modsat nedbrydes de, hvis de reproducerende mekanismer bryder sammen, hvilket vil medføre et brud af den institutionelle sti. Desuden antager vi, at institutioner begrænser og muliggør aktørers handlen. Fordi kvotehandelssystemet allerede er sat i værk, vil de aktører, der udgør beslutningsprocessen, være sporet i en bestemt retning, og dette vil have indflydelse på, hvordan klimapolitikken tilrettelægges fremover. Er institutionen og dens reproducerende mekanismer stærke nok, til at modstå den udfordring østudvidelsen er? Eller vil østudvidelsen føre til en svækkelse af den hidtidige reproducerende mekanisme og dermed skabe et sammenbrud af kvotehandelsinstitutionen?

Det er vores opfattelse, at kvotehandelssystemet og dets reproducerende mekanismer er så stærke, at det vil modstå udfordringen fra øst og derfor blive videreført. Det overliggende pres for handling er så massivt, at EU ikke kan undlade at handle. Der er desuden investeret så mange kræfter i at etablere kvotehandelssystemet, at man vil fortsætte af den vej. Men samtidig er det sandsynligt, at østudvidelsen vil udfordre indholdet, og at styrkelsen ikke bliver ligeså massiv, som Kommission har lagt op til. Der findes helt sikkert voldsom modstand i nogle af de nye medlemsstater, fx hos Tjekkiets præsident Vaclav Klaus, som meget malerisk udtrykker “Fremtidige farer vil ikke komme fra samme kilde (kommunismen). Ideologien vil være anderledes. Men i sit væsen vil den være den samme..... Hvad jeg har i tanken er naturligvis miljøubevægelsen og dens for tiden stærkeste kort, klimaalarmismen" (Vaclav Klaus, Tjekkiets præsident).

Alt i alt forventes det, at Rådet og EU's medlemsstater fortsat vil støtte RM- magten af den dominerende koalition (miljøforslag) og således være med til, at sikre stabiliteten i EU’s klimapolitik og i særdeleshed stabiliteten i kvotehandelssystemet.

8.2.4 Europa-Parlamentet

Europa-Parlamentet er ligeledes en del af beslutningsprocessen qua den fælles beslutningsprocedure på miljøområdet. "The EP has been regarded as the ‘greenest’ of the EU institutions – forcing governments to accept tougher standards on sulphur in motor fuels, power station emissions and packaging waste"(Skjærseth & Wettestad, 2007:4). I forbindelse med vedtagelsen af det oprindelige kvotedirektiv forsøgte Europa-Parlamentet jf. afsnit 4.4, at styrke og udvide forslaget. Mange af de nuværende ændringsforslag er enslydende med de stramninger EP forsøgte at komme igennem med tilbage i 2003. Det er derfor meget sandsynligt, at Europa-Parlamentet vil bidrage til at opretholde RM- magten af dominerende koalition (miljøforslag).

Europa-Parlamentet har f.eks. foreslået klimamålsætninger, der er mere ambitiøse end dem, der er blevet vedtaget i Rådet. Europa-Parlamentet har blandt andet foreslået en 30 pct. reduktionsmålsætning, uanset om det er en del af en global aftale eller ej "Parliament has always been ambitious in the fight against climate change. When I addressed the Spring Summit on the issue, I called for a 30 pct. cut in emissions. In parallel, we need to do everything to reach an international agreement. (Europa-Parlamentet, 2008a)

Europa-Parlamentet bakker i sine foreløbige udmeldinger op omkring en udvidelse og styrkelse af kvotedirektivet. I forbindelse med at Europa-Kommissionen lancerede sin pakke med klimapolitiske tiltag i januar 2008, udtalte formanden for Europa-Parlamentet Pöttering: "These legislative proposals have been eagerly awaited by the European Parliament, ever since EU leaders adopted an Action Plan to cut 20 pct. of our C02 emissions by 2020 at the Spring European Council in March last year(Europa-Parlamentet, 2008a). Og senest har Europa-Parlamentet i februar bedt om, at beslutningsprocessen omkring klimapakken speedes op, da de anser det for meget afgørende, at være godt forberedt på det kommende klimatopmøde i København (Europa-Parlamentet, 2008b). Alt i alt forventes det, at Europa-Parlamentet vil være en del af den koalition, der vil styrke og udvide kvotedirektivet.

8.2.5 Teoretisk og empirisk opsamling

Europa-Kommissionen fremstår endnu engang som drivkræften bag den dominerende koalition. Det fremlagte direktivforslag vil, hvis det bliver vedtaget, styrke og udbygge det europæiske kvotehandelssystem betragteligt og vil desuden bidrage til den europæiske integration. Forslaget er et yderligere opgør med den medlemsstatsdominerede klimapolitik, der jf. afsnit 5.2.3 kendetegnede EU før kvotedirektivet blev vedtaget i 2003. Det oprindelige kvotehandelsdirektiv repræsenterede jf. afsnit 4.4 en institutionel forandring af 2. grad og blev opretholdt af en stærk reproducerende mekanisme, RM- Magten af den dominerende koalition (miljøforslag). Hvis det lykkedes Europa-Kommissionen at få vedtaget forslaget uden de helt store modificeringer, er der lagt op til et yderligere opgør med den medlemsstatsdominerede klimapolitik, idet det nuværende ændringsforslag er væsentligt mere omfangsrigt og lægger op til kompetenceoverdragelse fra medlemsstaterne til EU. Bliver det tilfældet, er der tale om en institutionel forandring af 3. grad.
Analysen har vist at medlemsstaterne overordnet bakker op om Europa-Kommissionens direktivforlag. Omfanget af opbakningen kan dog blive udfordret af, at EU har optaget en række nye østeuropæiske medlemsstater. Dette kan muligvis have indflydelse på, hvor stramt det endelige direktiv bliver. Men overordnet set er det forventeligt, at Rådet vil udgøre en del af grundlaget for RM- magten af den dominerende koalition (miljøforslag).
Det "grønne" Europa-Parlament kæmpede i 2003 for et meget strammere kvotedirektiv, ligesom de har agiteret for endnu mere ambitiøse klimamålsætninger. Det er derfor overvejende sandsynligt, at Europa-Parlamentet ligeledes vil medvirke til at vedtage udbygningen af kvotedirektivet og udgøre en del af RM- magten af den dominerende koalition (miljøforslag).
Så alt i alt forventer, vi at RM- magten af den dominerende koalition (miljøforslag) vil bidrage til, ikke alene at opretholde, men også styrke institutionaliseringen af kvotehandelssystemet. Det betyder på den ene side en forlængelse af den eksisterende institutionelle sti, og på den anden side en styrkelse af institutionaliseringsgraden. Hvor kvotedirektivet i første periode repræsenterede en institutionel forandring af 2. grad, vil kvotehandelssystemet, med de foreslåede udvidelser, blive yderligere styrket, således at kvotedirektivet i tredje handelsperiode vil repræsentere en institutionel forandring af 3. grad.
Endeligt er det værd at understrege, at selvom om det vil lykkedes nogle af østlandene, at påvirke udfaldet af udformningen af kvotedirektivet, skal man huske på, at kvotehandelssystemet fremover vil dække 27 medlemsstater, frem for 15 medlemsstater. Det i sig selv er en styrkelse af systemet.

8.3 Reproducerende mekanismer - omstillingsomkostninger

8.3.1 Indledning

I dette afsnit behandles, i hvilket omfang kvotehandelssystemets omkostningseffektivitet bliver brugt som en begrundelse for at udbygge og udvide kvotehandelssystemet i EU’s tredje klimapakke. Med vedtagelsen af EU’s kvotehandelssystem i 2003, jf. analyse del 2, opstod RM- omstillingsomkostninger (effektivitet), der virkede som en katalysator for institutionel forandring. Nedenstående afsnit analyserer, om RM- omstillingsomkostninger (effektivitet) i 2008 stadig fungerer som en mekanisme, der stabiliserer og reproducerer EU’s klimapolitik, herunder om kvotehandelssystemets omstillingsomkostninger kan forklare, hvorfor kvotehandelssystemet formentligt bliver udbygget og videreføres til 2013-2020.

Analysen bygger primært på Europa-Kommissionens dokumenter og udmeldinger. Det skyldes, at forslaget endnu ikke er nået dertil i beslutningsproceduren, hvor det er blevet behandlet i Rådet og Europa-Parlamentet. Derfor viser analysen primært, hvorledes den reproducerende mekanisme opretholdes og udbygges hos Europa-Kommissionen, som er drivkræften bag forandringskoalition i udviklingen af EU's klimapolitiske institutioner.

8.3.2 Europa-Kommissionen

I sit udspil til en europæisk klimapolitik frem mod 2020 foreslog Europa-Kommissionen, at EU’s kvotehandelssystem skal udbygges og udvides (Europa-Kommissionen, 2008a). Kvotehandelssystemet er uden sammenligning det instrument i Europa-Kommissionens tredje klimapakke, der bidrager til den største reduktion af EU’s emissioner. Europa-Kommissionen lægger dermed op til at kvotehandelssystemet fortsat skal udgøre fundamentet i EU’s bestræbelser på at bekæmpe klimaændringerne. Omstillingsomkostninger ved at udvide og udbygge kvotehandelssystemet er en vigtigt forklaringsfaktor for, hvorfor Europa-Kommissionen ønsker at udbygge kvotehandelssystemet. I Europa-Kommissionens udspil til en integreret klima- og energipolitik fra januar 2007 fremgår det, at omstillingsomkostningerne ved at udvide og forlænge kvotehandelssystemet er lavere end andre omstillingsomkostninger ved andre reduktionsløsninger. Dette fremgår blandt andet af Europa-Kommissionens meddelelse fra 2007: Markedsbaserede instrumenter som EU ETS vil blive et centralt middel til at sikre, at Europa og andre lande når deres mål til de lavest mulige omkostninger. Regelrammerne for perioden efter 2012 skulle give mulighed for at sammenkæde nogenlunde ensartede indenlandske handelsordninger med EU ETS som hovedhjørnestenen” (Europa-Kommissionen, 2007a:3). Ovenstående vidner om, at RM- omstillingsomkostning (effektivitet) stadig eksisterer og fungerer som en mekanisme, der reproducerer kvotehandelssystemet og opretholder stabiliteten i EU’s klimapolitik. Meget tyder endda på, at RM- omstillingsomkostning er blevet betydeligt styrket. Dette skyldes ikke mindst to nye aspekter i EU’s klimapolitik.

Det første aspekt er det videnskabelige belæg for klimaændringerne og kvantificeringen af omkostningerne ved klimaforandringerne utvivlsomt medført en generel accept af, at klimaforandringerne skal bekæmpes. I forbindelse med meddelelsen, Begrænsning af den globale opvarmning til 2°C - Vejen frem for 2020, og derefter præsenterede Europa-Kommissionen en omfattende analyse af konsekvenserne ved den globale opvarmning (Europa-Kommissionen, 2007f). Konsekvensanalysen behandler blandt andet omkostningerne ved forhøjede vandstande og forringet landbrug, hvis der ikke gøres noget ved klimaforandringerne. Analysen påpeger også, at sundhedsudgifterne, som konsekvens af øget luftforurening, forventes at stige til et sted mellem 162-587 millioner euro (Europa-Kommissionen, 2007f: 24). I 2006 blev den meget omtalte Stern-rapport udgivet. Rapporten omhandler ligeledes den globale opvarmnings økonomiske konsekvenser. Stern-rapporten konkluderer, at de samlede årlige udgifter forbundet med klimaændringer forventes at blive 5 pct. af verdens BNP. Hvis klimaforandringerne fortsætter i samme tempo som hidtil observeret, vil det medføre “risks of major disruption to economic and social activity, on a scale similar to those associated with the great wars and the economic depression of the first half of the 20th century” (Stern et al., 2006:2).

De to rapporter er et vidnesbyrd om, at klimaforandringerne stadig får større politisk betydning. Rapporternes belysning af klimaforandringernes økonomiske omkostninger har utvivlsomt også påvirket politikkernes villighed til at bekæmpe klimaforandringerne, idet det ud fra en omkostningsbetragtning er irrationelt ikke at bekæmpe klimaforandringerne. Begge rapporter påpeger, at klimaforandringernes samfundsøkonomiske konsekvenser vil overstige udgifterne, ved at sætte ind over for den globale opvarmning "Direct costs can in this way be kept to just under 0.5 per cent of European GDP a year by 2020. This must be compared to the Stern Report that predicted between a 5-20 per cent increase if we fail to act" (Europa-Kommissionen, 2008b).

Det andet nye aspekt i EU’s klimapolitik udgøres af frygt for EU’s forsyningssikkerhed. Forsyningssikkerheden har tidligere ikke spillet nogen nævneværdig rolle i forbindelse med EU’s klimapolitik, men med Europa-Kommissionens integrerede klima- og energipakke fra den 10. januar 2007 blev energiforsyning præsenteret som et helt centralt element i klimapolitikken (Europa-Kommissionen, 2007a). Således fremgår det i indledningen af klima- og energipakken: "Europa bliver mere og mere afhængigt af importerede kulbrinter. Med uændret udvikling vil importafhængigheden springe fra 50 pct. af hele EU's energiforbrug i dag til 65 pct. i 2030. Denne situation rummer politiske og økonomiske farer. Verdens energiressourcer er under pres (…) der er særlig usikkerhed omkring de større olie- og gasproducenters evne og vilje til at øge investeringerne for at imødekomme den stigende globale efterspørgsel. Risikoen for forsyningssvigt stiger". (Europa-Kommissionen, 2007a:1). Svindende gas- og olieressourcer og stigende efterspørgsel på energi er i det nye årtusinde, i modsætning til 80’erne og 90’erne, blevet en politisk problemstilling, der har implikationer for klimapolitikken (Helm, 2007: 30).

EU’s stigende importafhængighed truer EU’s forsyningssikkerhed. Denne udvikling bliver yderligere problematiseret ved det forhold, at en stor del af EU’s gas importeres fra Rusland. I 2006 slukkede Gazprom, Ruslands største gasselskab, for gasledningerne til Ukraine. Denne situation skabte i EU frygt for, at Rusland også ville lukke for gasforsyningen til EU, hvilket ville medføre store økonomiske tab (Helm, 2006:2). Selv om et sådan scenarium synes usandsynligt, forskyder EU’s importafhængighed magtbalancen mellem Rusland og EU til fordel for Rusland. Øget anvendelse af vedvarende energi i forbindelse med nedbringelse af drivhusgasser er i overensstemmelse med de mål, der er opstillet af stats- og regeringscheferne på Det Europæiske Råd i marts 2007, og vil gøre EU mindre afhængig af gas- og olieimport: "EU's økonomi bliver herved mindre udsat for stigende og svingende energipriser, inflation, geopolitiske risici og risici affødt af utilstrækkelige forsyningskanaler, som ikke er gearet til stigningen i den globale efterspørgsel" (Europa-Kommissionen, 2008a:3).

Tydeliggørelsen af klimaforandringernes økonomiske konsekvenser og den øgede importafhængighed af olie- og gas er således to nye aspekter i EU’s klimapolitik. Det forhold, at klimaforandringernes økonomiske og sikkerhedspolitiske omkostninger er steget markant, øger muligheden for institutionel forandring. I afsnit 4.3.2 argumenterede vi for, at RM- omstillingsomkostningernes forandringspotentiale forventes at stige, hvis omkostningerne ved institutionel status quo stiger markant. Jo højere omkostninger, der er forbundet med at opretholde status quo, desto større villighed vil der være til institutionelle forandringer. Det er derfor ikke overraskende, at EU’s centrale beslutningstagere (se nedenstående) enstemmigt tilslutter sig, at EU fortsat skal bekæmpe klimaforandringerne, ved blandt andet at udvide og forlænge kvotehandelssystemet.

Europa-Kommissionen foreslår således, at udvide det markedsbaserede kvotehandelssystem på grund af dets omkostningseffektivitet. I det hele taget er Europa-Kommissionen positivt indstillet overfor brugen af markedsbaserede instrumenter, således lyder det i en meddelelse fra Europa-Kommissionen fra 2007: "Markedsbaserede instrumenter som EU ETS vil blive et centralt middel til at sikre, at Europa og andre lande når deres mål til de lavest mulige omkostninger" (Europa-Kommissionen, 2007a:3). Ifølge Europa-Kommissionens grønbog om markedsbaserede instrumenter fra 28. marts 2007 er den økonomiske begrundelse for, at anvende markedsbaserede instrumenter, deres evne til at korrigere markedssvigt på en omkostningseffektiv måde. Markedssvigt henviser til en situation, hvor markederne ikke afspejler de reelle omkostninger ved en økonomisk aktivitet. Dette er netop tilfældet med CO2-udledningens negative påvirkning på klimaet. I modsætning til regulerende eller administrative foranstaltninger har kvotehandelssystemet den fordel, at det benytter sig at markedskræfterne, til at inkorporere de egentlige omkostninger ved virksomhedernes CO2- udledning. Kvotehandel af emissioner korrigerer markedssvigtet på den mest omkostningseffektive måde (Europa-Kommissionen, 2007c:3).

Kvotehandelssystemets effektivitet og lave omkostninger, sammenlignet med andre instrumenter til nedbringelse af CO2, bekræftes endnu engang i Kommissionsformandens tale til Europa-Parlamentet i januar 2008: "The package is hard-wired to reach our goals in an efficient way, using the market to drive change where it is most cost-effective" (Europa-Kommissionen, 2008c).

Økonomiske fordele, forbundet med at have en miljøteknologisk global førerposition, er ligeledes et aspekt, Europa-Kommissionen med den tredje klimapakke er blevet mere eksplicit omkring. Således fremgår det i Europa-Kommissionens meddelelse fra 23. januar 2008: ”Jo hurtigere Den Europæiske Union reagerer, desto større er mulighederne for, at den kan anvende sine kompetencer og teknologi til at sætte skub i innovation og vækst ved at komme først til mølle” (Europa-Kommissionen, 2008a: 3). Kvotehandelssystemet tilskynder alle virksomheder at omlægge deres produktion til vedvarende energi. I dag beskæftiger den grønne industri allerede ca. 3,4 millioner job i Europa og tegner sig for en årlig omsætning på mere end 227 mia. euro. Europa-Kommissionen understreger, at ”der er en reel chance for at gøre de klimavenlige politikker til et lokomotiv for vækst og beskæftigelse i Europa” samt, at den nuværende klimasituation kan ”blive en chance for EU's industri”, fordi den grønne industri ”rummer store vækstmuligheder” med ”reelle fordele for dem, der kommer først ind på markedet” (Europa-Kommissionen, 2008a:3-4).

De vigtigste ændringsforslag til kvotedirektivet i et effektiviseringsperspektiv
Europa-Kommissionen lægger med den tredje klimapakke op til ændringer, der vil styrke og udvide kvotehandelssystemet. Europa-Kommissionens ændringsforslag til kvotedirektivet kan forklares ud fra et effektivitetsperspektiv. Nedenstående viser, at optimering af kvotehandelssystemets omkostningseffektivitet er en af årsagerne bag de Europa-Kommissionens foreslåede ændringer af kvotehandelssystemet. Ændringerne drejer sig hovedsageligt om kvotehandelssystemets 27 nationale CO2-lofter, tildelingsmetoden for CO2-kvoter, inklusion af flere sektorer og brugen af JI og CDM.

Et fælles EU loft for CO2
Europa-Kommissionen lægger i meddelelsen: To gange 20 pct. i 2020 Europas muligheder i forbindelse med klimaændringerne (Europa-Kommissionen, 2008a) op til, at medlemsstaternes nationale tildelingsplaner skal afskaffes. I den første kvotehandelsperiode (2005-2007) og den anden handelsperiode (2008-2012) er det op til medlemsstaterne selv at fastsatte og fordele kvoterne, dog skal Europa-Kommissionen godkende tildelingsplanerne. Europa-Kommissionen lægger med meddelelsen op til, at medlemsstaternes samlede antal kvoter fra 2013 skal høre under et enkelt EU loft, og at dette loft skal nedsættes lineært hvert år. Startpunktet for mængden af kvoter skal baseres på gennemsnittet af EU’s samlede mængde kvoter i perioden 2008-2012 og den årlige nedsættelse af kvoter er 1,74pct. (Europa-Kommissionen, 2008a:6). På den måde får EU et samlet loft for antallet af kvoter i stedet for 27 nationale lofter. Baggrunden for at fastsætte et fællesskabsloft er, at Europa-Kommissionen ønsker at tildele kvoter på grundlag af fuldt harmoniserede regler. Erfaringerne fra det eksisterende kvotehandelssystem har vist, at de nationale tildelingsplaner medfører konkurrenceforvridning af det indre marked, idet der er væsentlige forskelle i medlemsstaternes tildelingsplaner. Hver medlemsstat ønsker at favorisere sine egne industrier, og det har vist sig svært for Europa-Kommissionen, at verificere landenes datamateriale. Europa-Kommissionens forslag om harmoniseringen af tildelingen af medlemsstaternes CO2- kvoter skyldes altså konkurrenceforvridning inden for det indre marked og en bekymring for, at de nationale tildelingsplaner fortsat vil medføre, at et for højt antal kvoter bliver udstedt, med det resultat at virksomhedernes incitament til at investere i vedvarende energiformer forringes.

Tildelingsmetoden for CO2-kvoter skal ændres til auktionsmetoden.
Europa-Kommissionen foreslår at ændre tildelingsmetoden fra den nuværende praksis, hvor kvoterne tildeles gratis, til auktionsmetoden. Dette kan forstås som et forsøg på at udfolde kvotedirektivets fulde omkostningspotentiale. Ifølge Europa-Kommissionen er auktionsprincippet den bedst egnede metode, til at sikre effektivitet og gennemskuelighed i kvotehandelssystemet og dermed skabe det største incitament til at investere i vedvarende energiteknologier. Auktionsprincippet er samtidig den metode, som bedst stemmer overens med princippet om, at forureneren betaler (Europa-Kommissionen, 2008a:5). Ved at øge priserne på kvoterne gennem auktionsmetoden, øges incitamentet til at omlægge til vedvarende energi. Når priserne bliver tilstrækkeligt høje, bliver det økonomisk fordelagtigt for virksomhederne at omlægge til vedvarende energiformer og en mere klimavenlig produktion. Virksomheder med lave omlægningsomkostninger vil således investere i at nedbringe emissioner, fordi de kan tjene penge på sælge deres overskydende kvoter. På den måde stimuleres innovationen og omlægningerne bliver skabt der, hvor det er mest omkostningseffektivt.

Europa-Kommissionen lægger op til, at auktionsordningen skal forvaltes af medlemsstaterne og indtægterne tilføres medlemsstaterne. Auktionerne skal imidlertid være åbne for alle virksomheder i EU, dvs. at alle skal kunne købe kvoter i en hvilken som helst medlemsstat. På den måde skabes det størst mulige marked for salg og køb af kvoter inden for EU, hvilket medfører, at omkostningerne ved CO2-reduktionen finder sted i de sektorer og medlemsstater, hvor omstillingsomkostninger er de laveste.

Flere industrier skal inkluderes i kvotehandelssystemet
På nuværende tidspunkt er 45 pct. af EU’s CO2-emissioner omfattet af kvotehandelssystemet. Europa-Kommissionen foreslår, at en større andel skal være omfattet af systemet og lægger derfor op til, at flere sektorer skal inddrages, dog med det forbehold at virksomheder, der udleder mindre end 10. 000 tons CO2, fritages fra ordningen. Baggrunden for at omfatte flere sektorer under kvotehandelssystemet, skal ses i lyset af EU’s ambitiøse 20 pct. reduktionsmålsætning frem mod 2020. Hvis EU ikke inddrager en større andel af den samlede CO2-udledning, vil det ikke være muligt at realisere reduktionsmålsætningen. Inddragelsen af flere sektorer kan dog også forstås som et forsøg på at gøre markedet for handel af emissioner større, og derved øge kvotehandelssystemets omkostningseffektivitet. Det er anslået, at de samlede omkostninger forbundet med at opnå EU’s reduktionsmålsætning vil kunne nedbringes med 30-40 pct. ved at inddrage flere sektorer og drivhusgasser, dog forudsat at visse betingelser er opfyldt, herunder krav til nøjagtig overvågning, rapportering og verifikation af datamateriale (Europa-Kommissionen, 2007e:2).

Brugen af JI og CDM kreditter skal begrænses
EU’s stats- og regeringsledere vedtog under det tyske formandskab i 2007 en to-strenget reduktionsstrategi af drivhusgasser. Internt forpligter EU sig til at mindske sine emissioner til 20pct. under 1990-niveauerne frem til 2020. Såfremt EU’s reduktionsstrategi kommer til at indgå i en ambitiøs international klimaaftale, vil EU hæve reduktionsmålsætningen til 30pct. Europa-Kommissionens forslag til brugen af JI/CDM kreditter²² afspejler denne tostrengede reduktionsstrategi.
Hvis ikke det lykkedes at indgå en international klimaaftale, vil enhver øget brug af JI/CDM-kreditter mindske virksomhedernes incitament til at investere i vedvarende energiteknologier inden for EU, fordi det vil være billigere at foretage reduktionerne i udviklingslandene. Et sådan scenarium vil underminere gennemførelsen af emissionsreduktioner inden for EU og vanskeliggøre opnåelsen af EU’s reduktionsmålsætning. Europa-Kommissionen lægger derfor op til, at brugen af JI/CDM kreditter skal begrænses, til kun at gælde de kreditter, som Europa-Kommissionen har godkendt for perioden 2008-2012, og som virksomhederne ikke allerede har brugt.
Bliver der derimod tale om 30 pct. reduktionsmålsætning i forbindelse med en international klimaaftale, foreslår Europa-Kommissionen, at brugen af JI/CDM-kreditter automatisk skal stige med op til 50 pct. ekstra emissionsreduktioner. Det betyder, at hvis det årlige EU emissionsloft blev nedsat med f.eks. 200 mio. tons på grund af den strenge reduktionsmålsætning på 30pct., øges grænsen for brug af JI/CDM- kreditter automatisk med 100 mio. kreditter.
Alt i alt viser ovenstående gennemgang af Europa-Kommissionens ændringsforslag til kvotedirektivet, at effektivitet og omkostningseffektivitet er to vigtige faktorer i forhold til kvotehandelssystemets fremtidige institutionelle udformning. Om det lykkedes at få ændringsforslagene vedtaget i Rådet, vil vise sig ved udgangen af 2008 (Det Europæiske Råd, 2008). Europa-Kommissionens forslag virker dog ud fra en effektivitetsbetragtning acceptable, især set i lyset af EU’s ambitiøse reduktionsmålsætning frem mod 2020.

8.3.3 Rådet/Det Europæiske Råd

Det Europæiske Råd har bekræftet, at kvotehandelssystemet fortsat skal være grundpillen i EU’s klimapolitik. I konklusionerne fra Det Europæiske Råd i marts 2007, under det tyske formandskab, besluttede EU’s stats- og regeringsledere, at EU ensidigt forpligter sig til en reduktion af drivhusgasemissionerne på mindst 20pct. frem til 2020 i forhold til 1990. Denne målsætning repræsenterer en institutionel forandring af 1. grad. Det Europæiske Råd påpegede i den sammenhæng, at det er nødvendigt at træffe omkostningseffektive foranstaltninger, der forbedrer europæiske industriers miljøpåvirkning (Det Europæiske Råd, 2007: 14). Kort efter understreges det, at kvotehandel med emissioner netop udgør en sådan omkostningseffektiv foranstaltning, "handel med emissionsrettigheder skal spille en central rolle i EU's langsigtede strategi til reduktion af drivhusgasemissionerne" (Det Europæiske Råd, 2007: 15). Rådet bekræftede i 2008 endnu engang ambitionen om at vedtage en klimapolitik og understregede, at en sådan strategi skal være baseret på principperne om "økonomisk effektivitet og omkostningseffektivitet" og noterede efterfølgende, at "EU's emissionshandelsordning udgør en væsentlig del af en integreret klima- og energipolitik" (Det Europæiske Råd, 2008:13-14).

Den 28. juni 2007 vedtog miljørådet, der som sagt er det ansvarlige organ for vedtagelsen af EU’s kommende klimapolitik, en række konklusioner indeholdende anbefalinger til Europa-Kommissionens videre arbejde med kvotedirektivet. Konklusionerne indledes med følgende kommentar: "EU ETS is leading to emissions reductions in a cost-efficient and market-based manner and thereby the EU ETS forms an essential part of an integrated climate and energy policy" (Rådet, 2007b:1). Efterfølgende fremføres en række bemærkninger og henstillinger til Europa-Kommissionens videre arbejde med kvotehandelssystemet. Bemærkningerne og henstillingerne har til formål, at "achieve an overall higher transparency and efficiency of the EU ETS". Blandt andet fremgår det, at Rådet bakker op om auktionsmetoden "benchmarking and auctioning are important complementary options for the third and subsequent allocation periods” fordi auktionsmetoden vil” maximise the effectiveness and efficiency" (Rådet, 2007b:3-4).

Effektivisering og omkostningseffektivitet er for Rådet fortsat afgørende kriterier for de instrumenter, der skal bruges i kampen mod den globale opvarmning. Fra et mere pessimistisk perspektiv kan det anføres, at Europa-Kommissionens effektiviseringsforslag vil medføre, at kvotehandelssystemet institutionaliseres i retning at øget integration, idet de fleste ændringsforslag vil medføre institutionelle forandringer af 3. grad. Vi ved fra de foregående analyser, at der er en sammenhæng mellem institutionaliseringsgraden og Rådets villighed til at vedtage politikker. Det er derfor rimeligt at antage, at Europa-Kommissionens forslag vil blive modificeret i Rådet, og at det endelige resultat af forhandlingerne vil afspejle en balance mellem et effektivt fællesskabsbaseret kvotedirektiv, der dog fortsat vil indeholde enkelte elementer af medlemsstatsdominans.
Uanfægtet det endelige udfald af kvotedirektivet, er det en interessant konstatering, at Europa-Kommissionens arbejde med EU’s kommende klimapolitik er præget af en effektiviserings- og omkostningslogik. Det vidner om, at RM- reproducerende omstillingsomkostninger (effektivitet) fortsat er en mekanisme, der sikrer kvotehandelsinstitutionen en central placering i EU’s klimapolitik. RM- omstillingsomkostninger (effektivitet) reproducerer ikke kun kvotehandelssystemet. Ovenstående analyse af Europa-Kommissionens ændringsforslag peger også på, at RM- reproducerende (effektivitet) ligefrem øger presset for yderligere institutionalisering af kvotehandelssystemet i retning af mere EU integration. Kvotehandelens omkostningseffektivitet er således i 2007 en væsentlig årsag til, at EU fortsat ønsker at basere sin klimapolitik på kvotehandelssystemet. RM- omstillingsomkostninger (effektivitet) reproducerer og opretholde dermed en institutionel struktur i EU’s klimapolitik, der er opbygget omkring kvotehandelssystemet.

8.3.4 Teoretisk og empirisk opsamling

Ovenstående analyse af RM- omstillingsomkostninger (effektivitet) viste, at Europa-Kommissionens forslag om at udvide og forlænge kvotehandelssystemet kan forklares ved lave omstillingsomkostninger, ved at udvide og forlænge kvotehandelssystemet. Rådet har i sine foreløbige udmeldinger udtrykt opbakning til forslaget om, at videreføre og udvide kvotedirektivet med den begrundelse, at kvotehandelssystemet er det mest effektive instrument og den billigste måde at opnå EU’s proklamerede CO2-reduktionsmålsætning i 2020. RM- omstillingsomkostninger (effektivitet) er således med til, at cementere kvotehandelssystemets centrale position i EU’s klimapolitik.
Som tidligere nævnt repræsenterer Europa-Kommissionens ændringsforslag til kvotedirektivet en institutionel forandring af 3. grad, idet ændringerne af direktivet vil medføre betydelige kompetenceoverdragelser til Europa-Kommissionen. Hvis Europa-Kommissionens ændringsforslag til kvotedirektivet bliver vedtaget i den forelagte form, er der således tale om en yderligere institutionalisering af kvotehandelssystemet. Institutionaliseringen af kvotehandelssystemet betyder imidlertid ikke, at der er tale om en forandringsperiode i EU’s klimapolitik. Der er tværtimod tale om en stabil periode. RM- omstillingsomkostninger (effektivitet) virker fortsat som en mekanisme, der reproducerer kvotehandelssystemet, og dermed er en medvirkende årsag til, at kvotehandelssystemet formentlig videreføres. Med andre ord er den institutionelle sti, der er anlagt med vedtagelsen af kvotedirektivet i 2003, fortsat grundlaget for EU’s klimapolitik, og RM- omstillingsomkostninger (effektivitet) er stadig en mekanisme, der reproducerer og stabilisere EU’s kvotehandelssystem.
Analysen af RM- omstillingsomkostninger (effektivitet) viste ydermere, at Europa-Kommissionens ændringsforslag til kvotedirektivet er præget af en effektiviserings- og omkostningslogik. De ændringer Europa-Kommissionen har fremsat, er alle begrundet med, at de vil øge kvotehandelssystemet effektivt og gøre omkostningerne kvotehandelssystemet lavere. RM- omstillingsomkostninger (effektivitet) er således blevet styrket gennem de sidste år. Styrkelsen af RM- omstillingsomkostninger (effektivitet) skyldes ikke mindst to nye aspekter i EU’s klimapolitik, hhv. tydeliggørelsen af klimaforandringernes økonomiske konsekvenser og den øgede importafhængighed af olie- og gas. Begge aspekter har øget fokus på klimaændringernes økonomiske og sikkerhedspolitiske konsekvenser og dermed øget presset for en mere effektiv klimapolitik. Vi argumenterede jf. afsnit 4-3.2 for, at RM- omstillingsomkostningers forandringspotentiale forventes at stige, hvis omkostningerne ved institutionel status quo stiger markant. Jo højere omkostninger, der er forbundet med at opretholde status quo, desto større villighed vil der være til institutionelle forandringer. Det er derfor ikke overraskende, at alle EU’s centrale beslutningstagere foreløbigt har tilsluttet sig forslaget om, at EU fortsat skal bekæmpe klimaforandringerne, ved blandt andet at udvide og forlænge kvotehandelssystemet.

8.4 Reproducerende mekanisme - kobling til globalt lederskab

8.4.1 Indledning

I afsnittet analyseres, hvordan EU’s nyvundne globale lederskabsposition i forbindelse med Kyoto-protokollen har forstærket ønsket om, fortsat at være leder af det globale klimaregime, og hvordan dette ønske påvirker EU’s fremtidige klimapolitik. Dette analyseres i konteksten af RM- kobling til globalt lederskab. Således analyseres betydningen af koblingen mellem EU’s globale lederskabsambition og behovet for en fortsat effektiv klimapolitik for stabiliteten i EU’s klimapolitik.

8.4.2 Kobling mellem ledelse og en effektiv klimapolitik

“The Commission is well aware that a failure to full Kyoto Protocol obligations could hurt European credibility in any future global environmental negotiations and raise legitimate questions regarding Europe’s ability to lead” (Schreus, 2007: 19).

Sådan fremgår det af Schreus og Tiberghien’s artikel Explaining European Union Leadership in Climate Change Mitigation. Udtalelsen bygger på Gupta and Ringius’s teoretiske forståelse af, hvilke kriterier EU skal opfylde, for at være en troværdig global leder. Gupta and Ringius fremhæver blandt andet, at EU skal demonstrere directinal leadership (Gupta and Ringius, 2001). For at være en global leder skal EU udvise aktørkapacitet i form af succesfuldt at vedtage politikker, der kan opfylde EU’s klimamålsætning. Det er dermed en præmis, at EU’s ønske om globalt lederskab forudsætter, at EU på den hjemlige scene vedtager en klimapolitik, der er omfattende nok, til at EU kan leve op til sine reduktionsmålsætninger. Med andre ord er det en udbredt forståelse, at globalt lederskab på klimaområdet forudsætter en kobling til en effektiv klimapolitik (directinal leadership).

Med USA’s tilbagetrækning fra Kyoto-protokollen i 2001 opstod muligheden for, at indtage en førerposition på den globale klimascene, en mulighed EU tog bestik af, ved hurtigt at vedtage Europa-Kommissionens 2. klimapakke, der blandt andet indeholdt kvotedirektivet. EU blev på den måde en global klimaleder, uden at være en leder i Gupta and Ringius’s forstand. EU havde nemlig ikke en seriøs klimapolitik, til at bakke sine forhandlingsmålsætninger ved Kyoto op og levede dermed ikke op til kravet om directinal leadership. Sagt lidt ironisk kan man således sige, at EU kom ind af bagdøren som global klimaleder.

Den politiske kobling mellem lederskab og behovet for en effektiv klimapolitik er siden hen rykket helt op på den politiske dagsorden. Rådets beslutning om, at EU som helhed skal reducere sin CO2- udledningen til mindst 20 pct. under 1990-niveauet inden 2020 og 30 pct., hvis det indgår i forbindelse med en ny international klimaaftale, er et klart udtryk for dette. Rådets reduktionsmålsætning kan forstås som et internationalt forhandlingsoplæg og et forsøg på at opfylde kravet om directinal leadership. Det er en interessant pointe, at den politiske sammenkobling mellem lederskab og en effektiv klimapolitik er blevet udtalt i en sådan grad, at den afspejles i selve udformningen af EU’s klimapolitik, dvs. forskellen på 20 pct. og 30 pct., afhængig af om det indgår i en international klimaaftale.

Reduktionsmålsætningerne skal naturligvis udmønte sig i vedtagelse og implementering af politikker, der kan føre reduktionsmålsætningerne ud i livet. Hvorvidt EU vil forblive en leder på den globale klimascene, afhænger således af, om EU får vedtaget det klimaudspil, Europa-Kommissionen lancerede den 23. januar 2008, inden klimatopmødet i København i 2009. EU har tidligere vist, at EU er i stand til at vedtage effektive CO2-reducerende politikker. Vedtagelsen af kvotedirektivet i 2002 er det klareste eksempel herpå. I den første handelsperiode viste EU omverdenen, at EU har politisk vilje og kapacitet til at implementere effektive foranstaltninger til at bekæmpe den globale opvarmning.

Nedenstående viser, at hhv. Europa-Kommissionen, Det Europæiske Råd, miljørådet, og Europa-Parlamentet i deres foreløbige udmeldinger meget eksplicit sammenkobler EU’s mulighed for lederskab på det kommende Københavner-topmøde, med nødvendigheden af at vedtage effektive CO2-foranstaltninger. Udtalelserne er en indikation af, at RM- kobling til globalt lederskab gennem de sidste år er blevet styrket betragteligt. RM- kobling til globalt lederskab fungerer således som et pres for yderligere skærpelse af EU’s klimapolitik, hvilket giver anledning til optimisme forud for vedtagelsen af Europa-Kommissionens klimaudspil.

8.4.3 Europa-Kommissionen

Europa-Kommissionens formand, José Manuel Barroso, udtalte i forbindelse med lanceringen af den integrerede klima- og energipakke fra den 10. januar 2007: "vi er fast besluttet på at vise lederskab og præsentere en langsigtet vision for en ny energipolitik for Europa, som giver et svar på klimaændringerne. Vi må handle nu, hvis vi skal forme morgendagens verden" (Europa-Kommissionen, 2007g). Det samme budskab blev understreget gentagende gange i meddelelsen Begrænsning af den globale opvarmning til 2° C Vejen frem for 2020 og derefter, blandt andet lyder det, at "Indtil der er indgået en international aftale, og uden at det berører EU's position i internationale forhandlinger, bør EU allerede nu påtage sig en fast ensidig forpligtelse til at gennemføre mindst en 20 pct. reduktion af drivhusgasemissionerne senest i 2020 gennem EU's emissionshandelsordning (EU ETS), andre klimapolitikker og energipolitiske initiativer. Derved vil EU kunne udvise internationalt lederskab på klimaområdet" (Europa-Kommissionen,2007f:2).

Året efter præsenterede Europa-Kommissionen den konkrete udmøntning af klima- og energipakken. I den forbindelse udtalte Europa-Kommissionens formand Barroso, at EU nu er "parat til at gøre ord til handling, og det gav bonus på FN's klimakonference på Bali i december 2007. Den Europæiske Union var her en drivende kraft bag indgåelsen af aftalen om køreplanen for en ny bred aftale om emissionsreduktioner, der skal nås senest i 2009. EU bør fortsat indtage en førerrolle i forhandlingerne om en ambitiøs international aftale" (Europa-Kommissionen, 2008a: 3). Miljøkommisær, Stravros Dimes, udtrykte i lignende vendinger stor tilfredshed med klimapakken. Pakken gør det muligt for EU at implementere foranstaltninger, der kan gøre EU’s reduktionsmålsætninger til virkelighed. Pakken repræsenterer også et afgørende skridt for EU's globale førerposition, idet klimaudspillet "provide for scaling up the level of ambition, in line with EU leaders’ commitment to a reduction of as much as 30 pct. in the framework of a satisfactory global climate agreement" (Europa-Kommissionen, 2008e).

Ovenstående vidner om, at Europa-Kommissionens arbejde med EU’s post 2013 klimapolitik er drevet af et ønske om globalt lederskab. Europa-Kommissionens formand Barroso og miljøkommissæren Dimas er tydeligt bevidste om forholdet mellem EU’s interne klimapolitikker og ambitionen om globalt lederskab, "Today's package underlines the European Union's determination to continue leading global action by example" (Europa-Kommissionen, 2008e)

8.4.4 Rådet/Det Europæiske Råd

Miljørådets reaktion på Europa-Kommissionens integrerede klima- og energipakke fra den 10. januar 2007 var ikke overraskende meget positiv. Miljørådet kunne derfor den 20. februar 2007 uproblematisk vedtage Europa-Kommissionens målsætning om 20 pct. CO2-reduktion inden 2020, og 30 pct. hvis målsætningen indgår i forbindelse med en ny international klimaaftale. Med vedtagelsen af pakken kom følgende udmelding fra Rådet: “With the adoption of climate protection goals and the negotiation package, the EU has reaffirmed its leading role in climate protection. This is a signal to the international community that the EU wants to make a fair and appropriate contribution in the framework of an international climate protection agreement. This is a historic step forward, enabling us to break the deadlock at international level” (Rådet, 2007c).

Det Europæiske Råd, der er sammensat af EU’s stats- og regeringsledere, har fra første færd ligeledes givet udtryk for, at EU skal have en omfattende strategi for CO2- reduktion på plads inden topmødet i København i 2009, med den begrundelse at EU derved kan lægge det størst mulige pres på de andre lande under FN’s klimakonvention. Det Europæiske Råd bekræftede således i marts 2007 målsætningen om, "at omdanne Europa til en yderst energieffektiv økonomi med lave drivhusgasemissioner, og beslutter, at EU - i afventning af en global og samlet aftale for tiden efter 2012 og med forbehold af EU's position i internationale forhandlinger - skal påtage sig en fast ensidig forpligtelse til en reduktion af drivhusgasemissionerne på mindst 20 pct. frem til 2020 i forhold til 1990". Rådet understregede i forlængelse heraf "EU's førende rolle i den internationale klimabeskyttelse" (Det Europæiske Råd, 2007:13).

Af konklusionerne fra det Europæiske Råd i marts 2008 fremgår koblingen mellem globalt lederskab og en intern effektiv klimapolitik om muligt endnu tydeligere. Det fremgår blandet andet, at EU skal fastholde sit internationale lederskab og opretholde momentum i de internationale forhandlinger om klimaændringer. Det understeges i den sammenhæng, at EU’s målsætning fortsat er at sikre en ambitiøs, global og samlet aftale om klimaændringer for tiden efter 2012 i København i 2009. Denne udmelding efterfølges af "Den ambitiøse pakke med forslag, som Europa-Kommissionen har fremlagt med henblik på gennemførelse af konklusionerne fra Det Europæiske Råds forårsmøde i 2007, er et godt udgangspunkt og grundlag for at nå frem til en international aftale" (Det Europæiske Råd, 2008:13).

Det Europæiske Råd, der udsteder de overordnede retningslinjer for EU’s aktiviteter, og miljørådet, der er det lovgivende organ på miljøområdet, har således begge ytret sig positivt om Europa-Kommissionens klimaudspil fra hhv. januar 2007 og januar 2008. Begge instanser bekræfter, at koblingen mellem globalt lederskab og en effektiv klimapolitik er og skal være et centralt omdrejningspunkt i EU’s klimapolitik. Den politiske kobling er altså blevet styrket og virker som et pres for EU om at vedtage en ambitiøs klimapolitik. Det er dog vigtigt ikke at drage forhastede konklusioner. En ting er at nå til enighed i Rådet om politiske udmeldinger, men det er anderledes problematisk at enes om de konkrete politikker, der skal til for at efterleve målsætningerne. I særdeleshed når det drejer sig om foranstaltninger, der medfører kompetenceoverdragelse til EU.

8.4.5 Europa-Parlamentet

Europa–Parlamentets formand, Hans-Gert Pöttering, udtrykte stor tilfredshed med Europa-Kommissionens klimaudspil under hans besøg i Danmark i april i år. “By demonstrating its willingness to do its part at home the European Union has gained credibility for leadership at the global level”, lød det i hans forelæsning på Københavns Universitet den 1. april 2008 (Europa-Parlamentet, 2008c).

Formandens udtalelse er ikke overraskende. Europa-Parlamentet er kendt som den mest grønne institution i EU, hvilket vores foreløbige analyser har bekræftet. Europa-Parlamentet har i de to foregående analyseperioder indgået i forandringskoalitionen og har presset på for vidtgående fælleseuropæiske klimapolitikker. Formanden understregede Parlamentets grønne profil i hans forelæsning på Københavns universitet: “Parliament has always been ambitious in the fight against climate change. When I addressed the spring Council on the issue, I called for a 30 pct. cut in emissions”(Europa-Parlamentet, 2008c). Parlamentet argumenterede således for, at EU’s stats- og regeringsledere skulle gå længere i deres bestræbelser på at bekæmpe klimaforandringerne.

Hans-Gert Pöttering adresserede også den nødvendige kobling mellem EU’s internationale bestræbelser og behovet for at vedtage en ambitiøs klimapolitik internt i EU: "Today’s proposals and the EU’s efforts on the international scene go hand-in-hand. We will not be credible in seeking to forge a post-Kyoto agreement unless we can make a success of our domestic reduction efforts" (Europa-Kommissionen, 2008c).

Europa-Kommissionens klimaudspil behandles i skrivende stund i tre af Europa-Parlamentets udvalg, hhv. udvalget for Miljø, Folkesundhed og Fødevaresikkerhed, udvalget for Industri, Forskning og Energi og endeligt i et midlertidigt udvalg for Klimaændringer. Resultatet af udvalgenes arbejde foreligger af gode grunde ikke endnu, men en række indikatorer peger på, at udvalgenes arbejde vil finde sted hurtigt og uproblematisk. Blandt andet har Europa-Parlamentets formand udtalt, at “The European Parliament has a political obligation to give its input to the UN conference on Climate Change in Copenhagen in December 2009. It is therefore necessary that the responsible committees, in particular the Committees on Environment and Energy, speed up their work” (Europa-Parlamentet, 2008d). En hurtig behandling af Europa-Kommissionens klimapakke vil "ensure the adoption of the package by the European-Parliament before the end of this mandate in June 2009. The committees have now been asked to adopt their reports by December 2008 in order to leave the political groups sufficient time to consider the package before adoption in plenary early next year" (Europa-Parlamentet, 2008d).

Det forventes således, at Europa–Parlamentet vil være en del af forandringskoalitionen og vedtage klimapakken på plenarsamling i starten af 2009. Med Parlamentets grønne profil er det ligeledes forventeligt, at Parlamentet vil forsøge at trække klimapakken i retning af en ambitiøs klimapolitik, hvilket følgende udtalelse fra Parlamentets udvalg for klimaændringer giver anledning til at antage: “existing climate change mitigation policies and related sustainable development practices will be insufficient to reduce global greenhouse gas emissions over the next decades” (Europa-Parlamentet,2008e).

8.4.6 Teoretisk og empirisk opsamling

Analysen af RM- kobling til globalt lederskab viste, at den politiske kobling mellem globalt lederskab og behovet for en effektiv klimapolitik er rykket helt op på den politiske dagsorden. Med andre ord er koblingen mellem EU’s lederskabsambitioner og en effektiv fælleseuropæisk klimapolitik blevet styrket. Rådets vedtagelse om en 20 pct. CO2-stabiliseringsmålsætning inden 2020, og 30 pct. hvis målsætningen indgår i forbindelse med en ny international klimaaftale, er et tydeligt eksempel herpå, idet den differentierede reduktionsmålsætning kan tolkes som et internationalt forhandlingsoplæg. Analysen viste, at Europa-Kommissionens arbejde med 2013 klimapolitik i det hele taget er præget af ønsket om globalt lederskab, samt et i den forbindelse eksplicit fokus på nødvendigheden af en stram intern fælleseuropæisk klimapolitik. Europa-Kommissionens udspil til konkrete klimapolitiske tiltag fra den 23. januar 2008 kan med andre ord forstås som et internationalt forhandlingsoplæg, og vedtagelsen af Europa-Kommissionens udspil vil give EU den bedst mulige forhandlingsposition til klimatopmødet i København.

At dømme ud fra de foreløbige politiske udmeldinger fra Rådet og Europa-Parlamentet er Europa-Kommissionen ikke alene om at koble lederskabsambitionen til en effektiv klimapolitik. Rådet og Europa-Parlamentet har i den seneste tid tydeligt understreget, at et positivt udfald af de igangværende forhandlinger om EU’s fremtidige klimapolitik er helt afgørende for EU’s forhandlingsposition ved klimatopmødet i København i 2009. Styrkelsen af RM- kobling til globalt lederskab, og det pres mekanismen foranlediger, giver i forhold til udsigten for vedtagelse af EU’s kommende klimapolitik anledning til optimisme. EU har sat alt ind for at få en aftale i hus på klimatopmødet i København. Det synes derfor meget sandsynligt, at udfaldet af de igangværende forhandlinger internt i EU vil blive en klimapolitik, der styrker EU´s aktørkapacitet udadtil. Det betyder imidlertid ikke, at Europa-Kommissionens udspil vil blive vedtaget i nuværende form. Baseret på tidligere erfaringer fra de tidligere analyser er det meget tænkeligt, at Rådet i nogen grad vil modificere omfanget af kompetenceoverdragelse, sammenlignet med det udspil Europa-Kommissionen har lanceret.

Den internationale dimension ved RM- kobling til globalt lederskab er et fint eksempel på kompleksiteten i EU’s klimapolitik og et fint eksempel på, at den teoretiske forståelse af klimapolitikkens udvikling skal være rummelig nok, til at kunne inddrage interne såvel som eksterne forklaringsfaktorer. Den endelige konklusion er, at RM- kobling til globalt lederskab gennem de sidste par år er blevet styrket og således vil bidrage til, ikke alene at opretholde, men at udbygge og styrke institutionaliseringen af kvotehandelssystemet.

8.5 Konklusion på analyse del 3

Afsnittet blev indledt med et citat fra EU's klimapakke: "2007 var et vendepunkt i Den Europæiske Unions klima- og energipolitik". Analysen viste, at der er lagt op til en styrkelse og videreførelse af kvotehandelssystemet. Vores analyse har imidlertid vist, at styrkelsen og videreførelsen af kvotehandelssystemet ud fra en institutionel betragtning ikke repræsenterer et vendepunkt (stibrud) men derimod en stabil institutionel periode i EU’s klimapolitik. Vendepunktet (stibruddet) i EU's klimapolitik skete derimod med vedtagelsen af kvotedirektivet i 2003, hvor den medlemsdominerede institutionelle sti, der havde dannet grundlagt for EU's klimapolitik gennem 1980’erne og 1990’erne, brød sammen. Dette brud muliggjorde etableringen af kvotehandelssystemet, og dermed at en ny institutionel sti blev skabt. Bliver Europa-Kommissionens klimapakke vedtaget, hvilket er forventeligt, opretholdes og udbygges den institutionelle sti, der blev etableret med kvotedirektivet 2003. Perioden forventes således at være en stabil institutionel periode.

Selvom der ud fra en institutionel betragtning ikke er tale om et vendepunkt (stibrud), er der lagt op til en massiv udbygning. Hvis klimapakken vedtages i en form, der ikke er langt fra Europa-Kommissionens forslag, er der tale om en væsentlig styrkelse og udvidelse af kvotehandelssystemet. Ændringer vil betyde, at der overdrages væsentlige kompetencer fra medlemsstaterne til EU. Selvom der ikke er tale om et stibrud, er det fremlagte ændringsforslag således stadig et udtryk for en øget institutionaliseringsgrad og repræsenterer således en institutionel forandring af 3. grad.

Vores analyse har specifikt taget udgangspunkt i forslaget til ændringer af kvotedirektivet, men udover en massiv udbygning af kvotehandelssystemet er der desuden lagt op til skærpede politikker på en række områder. EU’s stats- og regeringsledere har vedtaget en CO2-reduktionsmålsætning på 20 pct. som unilateralt mål, og 30 pct. hvis det bliver del af en global aftale. Samtidig har Europa-Kommissionen foreslået, at de ikke-kvotebelagte sektorer skal nedbringe deres CO2-udledning med gennemsnitligt 10 pct., baseret på en byrdefordeling beregnet på baggrund af landenes BNP. Det betyder, at fx Danmark har fået den hårdeste reduktionsmålsætning på 21 pct. Disse klimamålsætninger repræsenterer institutionelle forandringer af 1.grad. Desuden er EU's stats- og regeringsledere i efteråret 2007 blevet enige om en ny traktat for EU, det betyder bl.a. at bekæmpelsen af klimaforandringerne nu er indskrevet i traktaten. Dette repræsenterer en institutionel forandring af 4. grad.

Analysen viste, at kvotehandelssystemet er en konsolideret institution i EU’s klimapolitik, og at periodens stabilitet kan forklares på baggrund af kvotehandelssystemets reproducerende mekanismer. Kvotehandelssystemet har på en og samme tid haft en faciliterende og begrænsende effekt på EU aktørernes handlemuligheder. Aktørerne har investeret en række ressourcer i etableringen af kvotehandelssystemet, hvilket gør det både dyrt og besværligt at skifte spor. Analysen viste, at de foreslåede ændringer af kvotedirektivet formentligt bliver vedtaget. Men da analysen i høj grad bygger på dokumenter fra Europa-Kommissionen, vil forslaget sandsynligvis blive modificeret ved behandlingen i Rådet. Denne formodning bygger på analyserne i de tidligere afsnit, der har vist, at Europa-Kommissionen er mere integrationsvenlig end Rådet. Alt forventes det, at kvotehandelssystemet udbygges og videreføres.

Kvotehandelssystemet forventes således opretholdt og udbygget i et samspil mellem tre stærke reproducerende mekanismer. Det er netop i samspillet mellem de reproducerende mekanismer, at forståelsen af institutionel stabilitet og forandring skal findes. Analysen viste for det første, at RM- magten af den dominerende koalition (miljøforslag) fortsat fungerer som en stærk reproducerende mekanisme, der opretholder og styrker kvotehandelssystemet. Europa-Kommissionen er fortsat spydspids for koalitionen, der bakker op om at udvide og videreføre kvotehandelssystemet. Europa-Kommissionen bakkes op af Rådet og Det Europæiske Råd, som begge har bekræftet de ambitiøse klimamålsætninger. Det endelige resultat kan dog blive udfordret af det forhold, at EU har optaget 10 nye medlemsstater, som kan placeres i den mindre klimavenlige blok. Europa-Parlamentet har i sine foreløbige udmeldinger også givet udtryk for, at det bakker om klimapakken. Alt i alt forventes det, at RM- magten af den dominerende koalition (miljøforslag) vil bidrage til, ikke alene at opretholde, men at udbygge og styrke institutionaliseringen af kvotehandelssystemet.

Et andet element, der i samspil med ovennævnte mekanisme vil bidrage til at opretholde og styrke kvotehandelssystemet, er RM- omstillingsomkostninger (effektivitet). Analysen viste, at en udvidelse og styrkelse af kvotehandelssystemet bliver opfattet som den reduktionsløsning, der har de laveste omstillingsomkostninger. En udvidelse af kvotehandelssystemet er med andre ord den billigste måde for EU, at leve op til sine reduktionsforpligtelser. RM- omstillingsomkostninger (effektivitet) kan ydermere forklare en række af de ændringer, Europa-Kommissionen har lagt op til. Analysen viste, at forslagene i høj grad er præget at en effektivitets- og omkostningslogik. RM- omstillingsomkostninger (effektivitet) er således styrket, hvilket blandt andet skyldes to nye dimensioner i EU's klimapolitik hhv. tydeliggørelsen af klimaforandringernes økonomiske konsekvenser og en øget importafhængighed af olie- og gas. Begge dimensioner har øget fokusset på klimaændringernes økonomiske og sikkerhedspolitiske konsekvenser og har derved øget presset for en effektiv klimapolitik.

Sidst men ikke mindst er RM- kobling til globalt lederskab blevet styrket betragteligt. EU's positive erfaringer med at lede de afgørende forhandlinger om Kyoto-aftalen, i forbindelse med at USA træk sig ud, har øget EU’s ambitioner om at være leder af det globale klimaregime. For at kunne leve op til denne rolle udadtil, er presset på EU for indadtil at vedtage effektive instrumenter på klimaområdet steget markant. Europa-Kommissionens forslag om at udvide og videreføre kvotehandelssystemet er i den forbindelse et afgørende skridt for, at EU kan være en global klimaleder og forhandle en ny global klimaaftale på plads i 2009. EU's lederskabsambitioner fungerer dermed som et pres for at vedtage de foreslåede ændringer af kvotedirektivet. Alt i alt vil det forventes, at RM- kobling til globalt lederskab vil bidrage til at opretholde og styrke institutionaliseringen af EU's klimapolitik.

Analysen viste dermed at kvotehandelssystemets tre reproducerende mekanismer fortsat er i spil, og at de gennem de sidste år hver især er blevet styrket. På den baggrund forventer vi, at samspillet mellem de tre reproducerende mekanismer vil bidrage til at få Europa-Kommissionens klimaudspil vedtaget. Viser vores formodninger sig at være rigtige, vil det betyde en øget institutionalisering af kvotehandelssystemet, dvs. fra at være udtryk for en institutionel forandring af 2. grad til at udgøre en institutionel forandring af 3. grad.

< Anden klimapakke (kvotehandels-systemet)

Indholdsfortegnelse

Diskussion af RCHI-antagelserne >