Af Rose Maria Laden Holdt
Artiklen er en del af et universitetsspeciale fra 2009.3 Udviklernes forventninger og erfaringerCO2-beregneren er som nævnt et værktøj til opgørelse af drivhusgasemissioner på kommuneniveau samt estimering af potentiel reduktionseffekt for emissionerne, se Boks 4.
CO2-beregneren opgør tre drivhusgasarter (CO2, CH4, N2O), som omregnes til CO2-ekvivalenter efter effekt på den globale opvarmning. I forhold til opgørelse i Kyoto Protokol-regi er HFC-gasser, PFC-gasser og SF6-gasser udeladt fra beregneren. Emissionerne estimeres ud fra input-data, som kommunerne taster ind samt emissionsfaktorer, som hvert år opdateres af DMU.
Hver enkelt beregning kan opgøres på forskellige data- og metodekompleksitetsniveauer, Tier 1, 2 eller 3, hvor 1 er den simpleste og mindst datakrævende beregning. Tier 1 er i de fleste tilfælde baseret på landsdata fordelt efter befolkningstal i kommunen. Tier 2 er baseret på kommunens forbrug (aktivitetsdata) ganget med en af DMU fastsat emissionsfaktor for den pågældende beregning. På Tier 3-niveau er det i højere grad data fra enkeltkilder, der ganges med emissionsfaktoren.
Sektorerne i den kommunale CO2-beregner svarer til dem i de nationale opgørelser. |
Boks 4: Centrale principper i CO2-beregneren (DMU 2009b; IPCC 2006; United Nations 1998) Værktøjet er stillet til rådighed for de danske kommuner som tilskyndelse til en frivillig kommunal klimaplanlægningsindsats. Initiativet til beregneren blev taget af Klima- og Energiministeriet og KL og blev i januar 2009 offentliggjort på Danmarks Miljøportal til download for de danske kommuner, hvor en række vejledninger og baggrundsrapporter kan hentes tilligemed. Forud for offentliggørelsen er der foregået et tæt samarbejde mellem udviklerne af værktøjet.
3.1 Forud for offentliggørelsen
Klima- og Energiministeriet og KL udbød opgaven med at udvikle selve beregningsværktøjet blandt konsulentvirksomheder. KL vidste på forhånd, at de foretrak DMU til at stå for de metodiske overvejelser og afgrænsninger af opgørelsen pga. det eksisterende vidensgrundlag, som DMU har fra de nationale opgørelser, der afrapporteres til FN i henhold til UNFCCC og Kyoto Protokollen. COWI fik opgaven, blandt andet fordi de forvejen havde et samarbejde med DMU om opgørelse af emissioner i Århus Kommune. Fem testkommuner blev udvalgt til at indgå i en styregruppe sammen med DMU, COWI, Danmarks Miljøportal og KL efter en spredning inden for befolkningssammensætning, øst/vest Danmark, stor/lille kommune og sektorer med stort CO2- bidrag (pers. komm. Føns 09.02.09).
Desuden skulle testkommunerne indvilje i at medfinansiere udviklingen af værktøjet. På disse baggrunde blev følgende repræsentanter valgt:
- Bahram Dehghan, Frederikshavn Kommune
- Jasper Steinhausen, Brøndby Kommune
- Lars Bo Jensen, Randers Kommune
- Lise Degn, Thisted Kommune
- Maren Madsen, Københavns Kommune
(pers. komm. Benzon 27.02.09)
Af testkommunerne har Brøndby, København og Thisted Kommuner fået lavet deres opgørelse (pers. komm. Benzon 27.02.09). Deltagelsen fra testkommunerne har været mere person-orienteret end kommune-orienteret, men kommunernes erfaring, visioner og tidsperspektiv har også spillet en rolle. Således har Frederikshavn haft fokus på energi, Thisted på forståelse og sprog, Randers på samspillet med bæredygtighedsarbejdet omkring Agenda 21, Brøndby på opgørelse og fokus på vareforbrug og København som indpisker og stærkt netværk (pers. komm. Benzon 27.02.09). Ydermere har tre kommuner bidraget som følgekommuner. Disse kommuner blev valgt fordi de i forvejen havde erfaringer med enten opgørelse eller tiltag og således var et skridt foran på området. Følgekommunerne var:
- Sønderborg Kommune
- Albertslund Kommune
- Århus Kommune
(Klima- og Energiministeriet og KL 2008b)
De tre følgekommuner har i mindre grad deltaget i styregruppens møder.
3.2 Formål med værktøjet
Blandt aktørerne er der enighed om, at et formål med CO2-beregneren har været at udvikle ét, nationalt anerkendt værktøj, som skal hjælpe kommunerne med at få overblik over emissioner, prioritere virkemidler og følge udviklingen på et sammenligneligt grundlag, og denne hjælp skulle gerne motivere kommunerne til at arbejde med udfordringen. Der har ikke været opstillet et succeskriterium for hvor mange kommuner, der gerne skulle anvende værktøjet, blot en forhåbning om, at dette værktøj er anvendeligt og vil få anerkendelse som det, danske kommuner vil benytte fremover. Desuden har det fra ministeriets side også været en væsentlig faktor, at der kunne ske en samlet finansiering af værktøjet, så hver enkelt kommune ikke skulle ud og købe sig til en opgørelse over emissioner. Tidligt i processen har det været et ønske at kommunerne også skulle kunne sammenligne sig med hinanden (COWI 2008b). Dette ønske har siden vist sig kompliceret at efterkomme, da kommunerne kan foretage de enkelte beregninger på flere forskellige niveauer i forhold til kompleksitet og datanøjagtighed og dermed ikke umiddelbart er sammenlignelige.
3.3 Værktøjets afgrænsninger og allokeringsmetoder
Selvom ønsket fra ministeriets side var et komplet værktøj, har det været umuligt at udvikle et altomfattende værktøj, og en række afgrænsninger og metoder til at allokere ansvaret for miljøpåvirkningen er foretaget. Overordnet set har en række principper været determinerende for metodevalg og afgrænsninger:
- Det var et krav fra ministeriets side, at opgørelser på kommunalt niveau skulle tage udgangspunkt i de nationale opgørelser, som Danmark udarbejder i henhold til UNFCC, dvs. sektorinddeling, typer af drivhusgasser og visse udeladelser var givet på forhånd, for eksempel international skibs- og flytrafik
- Fokus på, at opgørelsen skulle give kommuner incitament til at handle, eksempelvis er emissioner fra udvinding af olie og gas i Nordsøen udeladt, da kommunerne ikke har indflydelse herpå.
- Sektorer inkluderet i den kommunale CO2-beregner har skullet udgøre et væsentligt bidrag til de samlede nationale emissioner.
- Datatilgængelighed har spillet en stor rolle i udviklingen af beregningsmetoderne. Har data ikke været mulig at fremskaffe for kommuner og for DMU/COWI, er en alternativ metode blevet valgt.
- Under udviklingen af værktøjet blev der taget stilling til metodevalgene fra andre opgørelsesværktøjer, der eksisterede på det givne tidspunkt.
(pers. komm. Larsen 12.02.09, pers. komm. Nielsen 24.02.09, pers. komm. Benzon 27.02.09)
Interviews med aktører har fremhævet nogle af de valg, der er taget, og giver et overblik over hvad værktøjet kan, og begrundelse for udeladelser eller eventuel inkorporering i en fremtidig, opdateret version. Aktørernes valg præsenteres i Tabel 3.
| | Eksempler på allokeringsmetoder og afgrænsninger |
| KL | Værktøjet mangler en økonomisk vurdering. |
| Klima- og Energiministeriet | Der var ønske om at værktøjet kunne foretage en samfundsøkonomisk beregning ved hvert virkemiddel, men det var ikke muligt. Målet med en samfundsøkonomisk beregning ville være at finde den reelle besparelse, altså lade synergieffekter og modsatrettede effekter indgå i bedømmelsesgrundlaget. |
| COWI | - Opdelingen i tier-niveauer betyder, at kommuner ikke umiddelbart kan sammenligne deres resultater. Der vil i så fald skulle udarbejdes et benchmark for CO2-beregning, og flere kommuner har efterspurgt dette.
- Det blev forsøgt at få forbrugs- og adfærdsaspektet med, men det var for kompliceret.
- Værktøjet kan ikke tage højde for emissioner fra varer, set ud fra et forbrugsperspektiv, men kun opgøre emissioner fra lokal industri. En metode til opgørelse af disse emissioner fra et forbrugsperspektiv blev efterspurgt, især fra Brøndby Kommune.
- Der er risiko for “dobbelttællinger”, fx hvis to kommuner tager credit for et biogasanlæg beliggende i én kommune, men modtager gylle fra en anden kommune.
- Det er en væsentlig svaghed ved værktøjet, at non-road mobile kilder (fx entreprenørmaskiner) er allokeret efter indbyggertal, og ikke efter byggeaktivitet – dette aspekt bør rettes i værktøjet. I Københavns Kommunes opgørelse er denne justering foretaget.
- Værktøjet kan ikke regne reduktion ved genanvendelse af affald, fx genanvendelse af papir.
- Der er risiko for dobbelttællinger ved godskrivning af vindenergi hvis en kommune ejer vindenergi beliggende i en anden kommune, idet der både kan godskrives efter ejerskab og efter geografisk placering.
- Godskrivningen af vindenergi resulterer ikke i en korrekt korrektion af emissionsfaktoren for el, idet korrektionen kun vil ske i den pågældende kommune.
- Det er et bevidst valg, at kommuners køb af “grøn strøm” ikke kan godskrives, idet sådanne køb ikke resulterer i en CO2-reduktion på kort sigt, og heller ikke nødvendigvis på lang sigt.
|
| DMU | - Værktøjet regner på ét virkemiddel ad gangen – det kan ikke håndtere “overlap” mellem forskellige virkemidler.
- De tre væsentligste udeladelser fra værktøjet, set i forhold til de nationale opgørelser, er den totale udeladelse af F-gasser, udeladelsen af emissioner fra udvinding af olie og gas i Nordsøen samt udeladelsen af metan og lattergas fra brændselsprocesser.
- En væsentlig forskel til den nationale måde at opgøre emissioner på er, at den nationale estimerer emissioner fra energiproduktionen, den kommunale estimerer emissioner fra energiforbruget (hvor en emissionsfaktor fra Energinet.dk afspejler energimikset det pågældende år).
- Affald er tilskrevet den kommune, hvor det er produceret, uanset hvor det efterfølgende er behandlet.
- Industri er allokeret alt efter hvor det er lokaliseret, men enkeltkilder kan opgøres for sig, fx Aalborg Portland.
- Tier 1 er i mange tilfælde landstal, og siger derfor mere noget om Danmarks emissioner end den pågældende kommune. Ved Tier 2 og 3 har kommuner direkte incitament til handling, da der her i højere grad bruges kommunens egne aktivitetsdata.
- Nøjagtigheden af opgørelsen afhænger af kommunernes aktivitetsdata.
- Der findes 4 metoder til allokering af emissioner fra samproduktion af el og varme – Tier 1 bruger 200%-metoden, Tier 2 bruger merbrændselsprincippet, se Boks 5.
- Værktøjet kan ikke beregne emissioner fra vareforbrug. Et sådant fokus på anvendelse af produkter lå uden for projektbeskrivelsen fra ministeriet og KL. Det vil ifølge DMU være helt umuligt at tage vareforbrug med, men DMU finder det interessant at kigge på i fremtiden.
- Skov og arealanvendelse er en avanceret sektor at regne på. Her tages udgangspunkt i DMU’s eksisterende viden.
|
DMU’s arbejde med metoderne til CO2-beregneren er udmøntet i rapporten
Drivhusgasopgørelse på kommuneniveau (DMU 2009b). Heri er der udarbejdet en særskilt liste med forbedringsmuligheder til værktøjet.
| 200 %-metoden tilskriver el en forholdsmæssig stor del af emissionerne ved samproduktion af el og varme sammenlignet med merbrændselsprincippet, som også kaldes energikvalitetsmetoden og som anses for en mere fair fordelingsnøgle. |
Boks 5: Fordelingsnøgler i kraftvarmesektoren (Energinet.dk 2007)3.4 Datakravenes indvirkning på inddragelsesprocessen
I de gennemførte interviews (Appendiks A-G) er der spurgt ind til udviklernes holdninger til, om CO2-beregneren med dens datakrav og tekniske virkemidler udgør en risiko for at dominere planlægningsprocessen og for at flytte fokus fra inddragelse af aktører og adfærdsmæssige virkemidler. Disse holdninger til værktøjets rolle præsenteres i det følgende.
3.4.1 Kommunernes Landsforening
KL er ikke nervøs for, at CO2-beregneren kan blive ensrettende for den udøvende del, da virkemiddelkataloget ikke skal ses som en facitliste. KL tror heller ikke, at beregneren vil flytte fokus fra, at der skal gøres noget. Til gengæld er værktøjet nemt at gå til, og kan kick-starte en klimadebat. Beregneren vil heller ikke betyde at det strategiske fokus mistes, for kommunerne har allerede forskellige fokus. Der skal dog andre aktører på banen for at indsatsen kan lykkes (pers. komm. Føns 09.02.09).
3.4.2 Klima- og Energiministeriet
Klima- og Energiministeriet erkender, at CO2-beregneren er begrænset med de virkemidler, den accepterer. På den anden side kan det være en øjenåbner at få sat tal på emissionerne og bruges til at skabe dialog i kommunen. Dataindsamlingen bevidstgør kommunerne om, at udledninger sker i mange sektorer, og derfor skal indsatsen også være bred. Der kan planlægges og diskuteres ud fra virkemiddelkataloget, men det er stadig nødvendigt at få sat nogle mål, og derfor vil det komme sideløbende med opgørelserne. Klima- og Energiministeriet tror ikke, at de tekniske tiltag vil dominere kommunernes handlingsprogrammer, for de blødere virkemidler er lettere at sætte i gang; for eksempel livsstil og transportvaner, da de ikke koster noget nu og her. Klima- og Energiministeriet understreger vigtigheden af at dele erfaringer kommunerne imellem og formidle hvad der er blevet gjort
efter opgørelsen (pers. komm. Larsen 12.02.09).
3.4.3 COWI
COWI tror, at værktøjet vil blive en øjenåbner i forhold til hvor der kan gøres noget. Dette var tilfældet med Århus Kommune, som COWI har arbejdet sammen med. Det er efter COWI’s mening en styrke og helt unikt, at værktøjet har virkemidler indarbejdet. Den største risiko ved værktøjet er, hvis kommunerne overfortolker resultaterne – beregningen kan aldrig blive bedre, end de data, der puttes ind i modellen. Styrken er, at det er nemt at gå i gang. Det er hurtigt at lave en Tier 1- beregning, hvilket er motiverende, men den beregning siger mere om Danmark end om kommunen. Værktøjets sammenkædning af opgørelse og virkemidler er ikke afgørende for rækkefølgen af elementer i planprocessen. Om målene sættes før eller på baggrund af en vurdering af reduktionspotentialer afhænger mere af, om en kommune tør satse på, at kommunen formår at implementere målsætningen, og om den vil nå i mål, uanset hvad prisen måtte være. Samspillet mellem interessenter er en nødvendighed, både internt og eksternt, da kommuner ikke har lovgivningsmæssigt råderum til at handle alene. Hvis det er en introvert planlægger, der står for indsatsen, flytter det ingenting. Det er vigtigt, at der arbejdes tværorganisatorisk og foregår et forpligtende samarbejde, hvilket vil være en udfordring for mange kommuner (pers. komm. Benzon 27.02.09).
3.4.4 Danmarks Miljøundersøgelser
DMU pointerer, at de blødere virkemidler er pillet ud af værktøjet, da de ikke kan kvantificeres og fremhæver her den supplerende inspirationsliste med en bredere vifte af virkemidler. Værktøjet vil først få en betydelig rolle, når mange kommuner begynder at benytte det (pers. komm. Nielsen 24.02.09).
Disse forventninger og erfaringer vil i det følgende kapitel blive suppleret af kommunernes forventninger til og erfaringer med brug af værktøjet.