Husk mig
▼ Indhold

Anden klimapakke: Kvotehandels-systemet

Af Helle Bager Eriksen og Andreas Brunsgaard-Jørgensen
Artiklen er en del af et universitetsspeciale fra 2008.


< Første klimapakke (CO2-energiskatten)IndholdsfortegnelseTredje klimapakke (ændringsforslag til kvotedirektivet) >


7. Analyse del 2: Anden klimapakke (kvotehandels-systemet)

Analyse periode 2: Kronologisk overblik over periodens vigtigste dokumenter og begivenheder.












Dato/årDokument/begivenhed
1.-10.december 1997FN's klimatopmøde i Kyoto COP3: Kyoto-aftalen forhandles på plads.
1. maj 1999Amsterdam-traktaten træder i kraft: Brugen af den fælles beslutningsprocedure udvides til at gælde stort set alle forslag på miljøområdet, hvilket giver mere formel indflydelse til Europa-Parlamentet (Jordan, 2005:43)
30. marts 2000Europa-Kommissionen(2000) lancerer gennem ECCP( European Climate Change Program): Grønbog om handel med emissioner af drivhusgasser inden for Den Europæiske Union. KOM(2000)87, endelig udgave.
20. januar 2001Georg W. Bush indsættes som præsident for USA.
Marts 2001USA trækker sig ud af Kyoto-protokollen (Wettestad, 2005).
15.-16. juni 2001Det Europæiske Råd: Topmøde: EU bekræfter den fortsatte tilslutning til Kyoto-protokollen.
23. oktober 2001Europa-Kommissionen (2001a) fremsætter: Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EC. KOM(2001)0581 endelig udgave.
29. oktober - 9. november 2001FN's Klimatopmøde i Makkarech COP7: Bekræfter forpligtigelsen og går videre med implementeringen af Kyoto-protokollen.
13. oktober 2003Kvotedirektivet vedtages: Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF (EØS-relevant tekst).Rådet (2003)


7.1 Indledning


En ny institutionel sti bliver til
I dette afsnit analyseres EU's anden klimapakke og i særdeleshed vedtagelsen af kvotedirektivet (se afsnit 2.3). Baggrunden for vedtagelsen af EU's kvotedirektiv i 2003 skal ses i lyset af en global kontekst og EU's tilslutning til Kyoto-protokollen i 1997. Europa-Kommissionen oprettede som opfølgning på Kyoto-forhandlingerne det Europæiske klimaforandringsprogram ECCP (European Climate Change Program), hvis handlingsplan udgør EU’s anden klimapakke. Som en del af EU’s anden klimapakke præsenterede Europa-Kommissionen i 2001 et banebrydende forslag om et europæisk kvotehandelssystem. Vores analyse tager udgangspunkt i kvotedirektivet, som er grundstenen i Europa-Kommissionens i anden klimapakke. EU's miljøkommissær Margot Wallström udtalte om kvotesystemet: "It represents a major innovation for environmental policy in Europe.....[and] will be an important cornerstone in our strategy to reduce emissions in the most costeffective way" (Europa-Kommissionen, 2001c). Da forslaget ikke overdrager kernekompetence fra medlemsstaterne til EU, repræsenterer kvotehandelssystemet jf. afsnit 4.4 en institutionel forandring af 2. grad.

Vedtagelsen af Kyoto-protokollen skabte et nyt fokus på behovet for at gøre noget effektivt ved de globale klimaforandringer. EU havde forpligtiget sig til at reducere sin samlede CO2-udledning med 8 pct. i forhold 1990-niveauet. Som analysen af CO2-energiskatten vidner om jf. afsnit 6, lykkedes det ikke EU at vedtage en fælles effektiv politik, der kunne opfylde EU’s reduktionsmålsætning. Vedtagelsen af Kyoto-protokollen skabte derfor et overliggende pres for og en stemning af påtrængende nødvendighed af, at EU skulle introducere nye effektive instrumenter til at bekæmpe de globale klimaforandringer.

I forhandlingerne om Kyoto-protokollen op gennem 1990'erne var EU modstander af handel med CO2-kvoter, mens USA var bannerfører. EU tilstræbte mere regulerende politikker og instrumenter. Kvotehandel var altså langt hen ad vejen et redskab, EU ikke ønskede eller havde erfaring med. Alligevel blev EU's kvotedirektiv endelig vedtaget i oktober 2003 efter en aftale mellem Europa-Parlamentet og Rådet. Med vedtagelsen gik EU fra at være modstander til at være den førende inden for udviklingen af kvotehandel (Wettestad, 2005:1).

I nedenstående analyseres, hvorfor EU i modsætning til den fælles CO2-energiskat havde succes med at vedtage et fælleseuropæisk kvotehandelssystem og dermed skabe institutionel forandring.

På den ene side analyseres, hvordan Europa-Kommissionen som lederen af forandringskoalitionen havde succes med at overbevise Rådet og Europa-Parlamentet om at vedtage kvotedirektivet. På den anden side analyseres dette i lyset af klimapolitikkens reproducerende mekanismer. For det første analyseres, hvordan forandringer i koalitionsformationerne og ikke mindst beslutningsproceduren påvirkede beslutningsprocessen således, at RM- magten af den dominerende koalition (kompetence) blev sat ud af spil, og hvordan en ny mekanisme, RM- magten af den dominerende (miljøforslag) opstod. Dernæst analyseres, hvordan omstillingsomkostninger og omkostningseffektivitet i forbindelse med institutionel forandring påvirkede beslutningsprocessen. Dette analyseres ved at se på, hvordan RM- omstillingsomkostninger (konkurrenceevne) blev nedbrudt og hvordan en ny mekanisme RM- omstillingsomkostninger (effektivitet) opstod. Endelig analyseres, hvordan EU's ambitioner om globalt lederskab på klimaområdet påvirkede vedtagelsen af kvotedirektivet. Dette analyses ved at se på, hvordan endnu en ny reproducerende mekanisme RM- kobling til globalt lederskab opstod.

Sideløbende med denne udvikling blev Amsterdam-traktaten vedtaget (se afsnit 13). Det betød for det første, at spørgsmålet om bæredygtig udvikling fik en central placering i traktatens præambel og for det andet, at Europa-Parlamentet fik en mere formel indflydelse i beslutningsprocessen, idet man gik fra samarbejdsproceduren til den fællesbeslutningsprocedure på de fleste områder inden for miljøpolitikken. Dermed udvidedes Europa-Parlamentets rolle som medlovgiver på området. Disse ændringer er med til at cementere miljø- og klimapolitikkens stadig vigtigere placering i det europæiske samarbejde og repræsenterer jf. afsnit 4.4 en institutionel forandring af 4. grad.

7.2 Reproducerende mekanisme - magten af den dominerende koalition


7.2.1 Indledning

I dette afsnit analyseres de aktører, der spillede en rolle i vedtagelsen af kvotedirektivet og dermed var med til skabe institutionel forandring. Afsnittet analyserer, hvorfor Europa-Kommissionen i modsætning til CO2-energiskatten, havde succes med at få vedtaget kvotedirektivet. Først analyseres Europa-Kommissionens forslag til et europæisk kvotehandelssystem og dernæst analyseres kvotedirektivets modtagelse i Rådet og Europa-Parlamentet.

7.2.2 Europa-Kommissionen

Europa-Kommissionen lancerede: Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets Direktiv: en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet i oktober 2001 (Europa-Kommissionen, 2001a). Europa-Kommissionen havde lært af de dårlige erfaringer fra processen omkring CO2-energiskatten i 1990'erne jf. afsnit 6.2 og var opsat på, at det denne gang skulle lykkes at vedtage en fælles effektiv politik, der kunne sikre, at EU overholdt sine Kyoto-forpligtigelser (se afsnit 2.3).

Der var derfor flere elementer ved kvotedirektivet, der adskilte sig fra forslaget om CO2-energiskatten. For det første blev forslaget præsenteret som et miljøforslag under artikel 175, således at enstemmighed ikke var påkrævet. Det betød, at en enkelt medlemsstat ikke kunne blokere for vedtagelsen. For det andet var der med kvotedirektivet ikke tale om væsentlig overdragelse af nationalstatslig kompetence som skatteopkrævning, og for det tredje forsøgte Europa-Kommissionen at inkorporere forskellige fleksible mekanismer. På den måde lagde Europa-Kommissionen op til en blid start i håbet om, at det ville mindske modstanden fra medlemsstaterne, således sagde miljøkommissær Margot Wallström i 2002: "Let me also say that the scheme proposed by the Commission is the foundation of a bigger building we hope to construct over time, i.e.international emissions trading" (Europa-Kommissionen, 2002). Europa-Kommissionen havde altså en strategi om at lægge grundstenene til et kvotehandelssystem, der med tiden kan udvides og udvikles.

Europa-Kommissionen spillede en stærk rolle som leder af forandringskoalitionen og blev hurtigt internt enige om udformningen af forslaget til kvotedirektivet. Europa-Kommissionen havde således lært af sine erfaringer fra CO2-energiskatten. Her var det ikke lykkedes at sætte RM- magten af den dominerende koalition (kompetence) under tilstrækkeligt pres til at få gennemført institutionel forandring. De elementer fra den første klimapakke, der blev vedtaget hhv. SAVE og ALTENER jf. afsnit 2.2, havde vist sig langt fra at være effektive nok til at sikre, at EU kunne efterleve sin Kyoto-forpligtigelse. Det betød, at der internt i Europa-Kommissionen var en erkendelse af, at der var behov for nye effektive politikinstrumenter (Christiansen et al., 2003:21). Kvotehandel blev i Kyoto-protokollens artikel 17 omtalt som et muligt instrument (Zapfel, 2002:3). På tværs af Europa-Kommissionens forskellige generaldirektorater nåede man hurtigt til enighed om, at kvotehandel var vejen frem. Det betød, at man i Europa-Kommissionen begyndte at interessere sig for kvotehandel efter amerikansk forbillede (Zapfel, 2002:7).

En anden faktor, der gjorde, at Europa-Kommissionen var nødt til at handle, skyldes, at en række medlemsstater herunder Danmark og Storbritannien var i gang med at udvikle deres egne kvotehandelssystemer. Hvis man ikke oprettede et fælles europæisk kvotehandelssystem, ville de nationale systemer kunne forstyrre harmoniseringen af det indre marked. Men den altoverskyggende begrundelse for kvotedirektivet var, at EU med sine eksisterende klimapolitikker ikke ville kunne leve op til Kyoto-protokollens reduktionsmålsætning. Det skabte et presserende behov for en mere effektiv klimapolitik og var dermed den primære årsag til, at Europa-Kommissionen pressede på for at få vedtaget kvotedirektivet og dermed forandre de institutionelle rammer for EU's klimapolitik.

Europa-Kommissionens forslag til kvotedirektiv
Europa-Kommissionen lancerede kvotedirektivet i oktober 2001. Kvotehandelssystemets første periode skulle have begyndelsesdato i 2005 og i første omgang løbe frem til 2007. Den første kvotehandelsperiode skulle altså være en forløber til Kyoto-protokollens egentlige reduktionsperiode fra 2008 til 2012 (Europa-Kommissionen, 2001a). Dette hænger blandt andet sammen med artikel 3.2 i Kyoto-protokollen, der opfordrer til "demonstrable progress" inden 2005.

Hovedpunkter i kvotedirektivet
• Der blev foreslået et obligatorisk system.
• Reduktionsmålsætningen: Den totale mængde af udstedte kvoter skulle overlades til medlemsstaterne, men Europa-Kommissionen skulle godkende det nationale fordelingsskema.
• Dækning: Det skulle fokusere på et begrænset antal sektorer, herunder elektricitet, varmeproduktion, forarbejdning af metaller, byggemateriale (cement, glas og keramik), papir og papirproduktion. Systemet skulle kun fokusere smalt på CO2.
• Fordelingen af kvoter sker efter "grand fathering" princippet, dvs. kvoter fordeles gratis til medlemsstaterne på grundlag "byrdefordelingen" fra 1997.
• Bøder for at overskride kvoterne på 50 Euro eller det dobbelte af markedsprisen.
• De øvrige Kyoto-mekanismer Joint Implementation (JI) og Clean Developement mechanism (CDM), er ikke eksplicit tilladte i perioden 2005-2007, men kunne indpasses i systemet i et senere direktiv.
• Inklusion af andre: Forslaget tager højde for at nye medlemsstater og ikke-medlemsstater kan deltage i systemet.
Kilde:(Europa-Kommissionen, 2001a)

De enkelte elementer
Europa-Kommissionen forsøgte med kvotedirektivet at sikre balancen mellem på den ene side et effektivt kvotehandelssystem og på den anden side et simpelt system, der kunne imødekomme noget af den forventede modstand fra medlemsstaterne. Selvom beslutningsproceduren ikke krævede enstemmighed, skulle der stadig opnås et kvalificeret flertal for direktivet. Hvis forslaget faldt, ville EU endnu engang stå i en situation uden en fælles effektiv klimapolitik. De enkelte elementer i forslaget afspejler denne balance.

Europa-Kommissionen forslog et obligatorisk system, da et frivilligt system, hvor medlemsstaterne selv måtte bestemme om de ville deltage, kunne skabe konkurrenceforvridning. Omvendt forsøgte Europa-Kommissionen at gøre forslaget mere acceptabelt for medlemsstaterne ved ikke at sætte specifikke reduktionsmål for de enkelte medlemsstater. Europa-Kommissionen lod det ligeledes være op til de enkelte medlemsstater selv at udarbejde reduktionsmålsætningen og de nationale fordelingsplaner. Det forhold, at der ikke skulle forhandles om specifikke målsætninger for de enkelte medlemsstater, ville alt andet lige gøre det lettere at opnå politisk enighed. Dette er et eksempel på Europa-Kommissionens rolle som konsensusskaber jf. afsnit 5.5 og et eksempel på, at Europa-Kommissionen forsøgte at skabe en balance mellem en fælles politik og den medlemsstatsdominerede tilgang, der hidtil har præget EU's klimapolitik jf. afsnit 5.2.3.

Et andet element, der blev præsenteret i forbindelse med Europa-Kommissionens første udkast til kvotedirektivet i grønbogen om handel med emissioner af drivhusgasser inden for Den Europæiske Union, var muligheden for "opt-in" og "opt-out" (Europa-Kommissionen, 2000). Muligheden for "opt-in" og "opt-out" betød, at medlemsstaterne dels ville have mulighed for selv at beslutte hvilke sektorer, der skulle inkluderes i kvotehandelssystemet og dels have mulighed for at ekskludere sektorer, der i udgangspunktet var underlagt kvotehandelssystemet. Europa-Kommissionen inkluderede dog ikke dette element i det endelige forslag til kvotedirektivet. Men det blev tilføjet i modificeret form af miljøministerrådet i løbet at beslutningsperioden. Denne mulighed gør det mere fleksibelt for medlemsstaterne at deltage i systemet og var en af de ændringer Rådet insisterede på.

Europa-Kommissionens kvotedirektiv dækkede kun et begrænset antal sektorer, der var omfattet af IPPC-direktivet16 og fokuserede smalt på CO2. Det dækker omkring 52 pct. af EU’s CO2-udledning i 1990. Europa-Kommissionen anerkendte, at det var nødvendigt at starte et sted. Miljøkommissær Margot Wallström udtalte i en tale i Berlin om kvotedirektivet: "we have to be realistic and start somewhere” (Europa-Kommissionen, 2002). Europa-Kommissionen har således forfulgt en strategi, hvor man hellere ville starte med et simpelt design, der involverede begrænsede sektorer, og som allerede qua IPPC direktivet var miljøovervåget. Med andre ord var Kommissions strategi, at få skabt et institutionelt design, der havde en realistisk chance for at blive vedtaget. På den måde blev en institutionel struktur søsat, der senere ville kunne udvides med inddragelse af flere sektorer eller højere reduktionsmål, uden den institutionelt skulle ændres fundamentalt.

I Europa-Kommissionens grønbog om kvotehandel havde man oprindeligt forslået, at kvoterne skulle auktioneres væk (Europa-Kommissionen, 2000), men i direktivforslaget havde man ændret det til, at kvoterne skulle uddeles til virksomhederne på baggrund af deres historiske udledning og i forhold EU’s byrdefordeling. Denne ændring skyldes, at Europa-Kommissionen var bekymret for, på baggrund af grønbogens høringsproces, at auktions-metoden ville medføre en massiv modstand fra nogle medlemsstater.

Alt i alt havde Europa-Kommissionen som leder af forandringskoalitionen lanceret et forslag til et kvotehandelssystem, der ville sikre en effektiv fælles politik på klimaområdet. Europa-Kommissionen lancerede et forslag, der modsat forslaget om en CO2-energiskat ikke krævede enstemmighed i Rådet. Kvotedirektivet blev præsenteret som et miljøforslag og kunne vedtages med kvalificeret flertal. Det ville således være meget sværere at opretholde RM- magten af den dominerende koalition (kompetence), da der skulle langt flere medlemsstater til at blokere forslaget.

7.2.3 Rådet/medlemsstater

EU's Miljøministerråd modtog Europa-Kommissionens planer om et kvotehandelssystem relativt positivt. Af konklusionerne fra Miljøministerrådet den. 8 marts 2001 fremgår det, at miljøministrene værdsætter Europa-Kommissionens grønbog om handel med emissioner af drivhusgasser inden for EU (Rådet, 2001b). Ligeledes fremgår det af konklusionerne fra Ministerrådet, at Rådet har til hensigt at opfylde sine forpligtelser i henhold til Kyoto-protokollen og anerkender behovet for fælles politikker. Rådet udtrykker i den forbindelse endnu engang anerkendelse af Europa-Kommissionens arbejde med kvotedirektivet (Rådet, 2001c).

Rådets generelle anerkendelse af behovet for en fælles politik og kvotedirektivet gav umiddelbart anledning til forventning om, at kvotedirektivet ville få en positiv modtagelse i Rådet. Det betød dog ikke, at der ikke var uoverensstemmelser, der først skulle overkommes, hvis kvotedirektivet skulle vedtages. Dels var en række lande kritiske overfor kvotedirektivets obligatoriske karakter og ønskede i stedet et frivilligt system, og dels herskede der tvivl om, hvorvidt et europæisk kvotehandelssystem var foreneligt med de kvotehandelssystemer, der var under udvikling i Danmark og Storbritannien (Wettestad, 2005:12). Modsat støttede lande som Østrig, Danmark, Finland og Sverige en strammere kurs, hvor kvoterne i stedet for at uddeles gratis skulle auktioneres bort (Wettestad, 2005:12). Fordi kvotedirektivet blev fremsat som et miljøforslag, krævede det et kvalificeret flertal i Rådet for at blive vedtaget. Det betød omvendt, at et mindretal på 26 stemmer ud af Rådets 87 stemmer kunne blokere for forslaget. Selv om forslaget aldrig rigtigt var i fare for at blive nedstemt, herskede der på et tidspunkt alligevel nogen tvivl. Især Storbritannien var modstander af direktivets obligatoriske karakter, en modstand der blev bakket op af Tyskland, der frygtede at den obligatoriske udformning af direktivet ville kollidere med Tysklands nationale energieffektivitetsprogram. Storbritannien og Tyskland havde tilsammen 20 stemmer i Miljøministerrådet og var således kun 6 stemmer fra alene at kunne blokere forslaget. Finland, Grækenland, Italien og Luxemburg var indledningsvis også skeptiske overfor kvotedirektivet (Haigh, 2003:3).

Storbritannien anerkendte senere, at markedet for handel af emissioner blev nødt til at være stort for at få opnå den fulde omkostningseffektivitet ved kvotehandelssystemet og tilsluttede sig derfor den obligatoriske model. Det forhold, at Storbritannien tilsluttede sig kvotedirektivet, kan hænge sammen med, at Storbritannien på samme tidspunkt selv var i gang med at skabe et nationalt kvotemarked, og således var i en god position til at påvirke udformningen af EU’s kvotedirektiv. Storbritanniens u-vending fik mange af de øvrige modstandere til, at “rethink and reposition themselves in the debate” (Zapfel, 2002:9-10). Pludselig var det ikke længere et spørgsmål om, hvorvidt kvotehandelssystemet var vejen frem i EU’s klimapolitik, men et spørgsmål om hvornår og hvordan det kunne implementeres. Storbritanniens u-vending fik ligeledes konsekvenser for Tyskland´s holdning til kvotehandelssystemet “the developments in the UK made the possibility to be involved in the early stages and influence the rule development was a major engine to power the German interest in the new and coming instrument” (Zapfel,2002:10).

Til trods for disse uoveroverensstemmelser endte Rådet med at støtte Europa-Kommissionens forslag, men havde dog et par mindre ændringsforslag, der jf. afsnit 7.2.1 blandt andet muligheden for "opt-out"17 for individuelle virksomheder og industrielle sektorer frem til 2008. Muligheden for ”opt-out” for individuelle virksomheder blev vedtaget.

I forbindelse med at vedtagelsen af CO2-energiskatten jf. afsnit 6.2 var Storbritannien modstander af Europa-Kommissionens forandringsinitiativer. Det var med til at sikre stabiliteten af den decentrale klimapolitik jf. afsnit 5.2.3. Storbritannien udtrykte stadig en vis kritik af kvotedirektivets obligatoriske karakter. Storbritannien var selv i gang med oprette deres eget system, men anerkendte dog nødvendigheden af et fælles europæisk kvotehandelssystem og droppede derfor sin modstand til forslaget. En afgørende aktør i opretholdelsen af RM- magten af den dominerende koalition (kompetence) var dermed overvundet. En anden pointe er, at selvom både Tyskland og Storbritannien var kritiske overfor kvotedirektivet, var der ikke en samlet modstand i Rådet. Rådet endte således også med at bakke op om Europa-Kommissionens forslag uden de store ændringer. Rådet forsøgte dog at trække forslaget i retning af en mere medlemsstatsorienteret tilgang på enkelte områder. På den baggrund kunne RM- magten af den dominerende koalition (kompetence) ikke opretholdes, og muligheden for at skabe institutionel forandring var til stede.

7.2.4 Europa-Parlamentet

Med Amsterdam-traktaten fik Europa-Parlamentet udvidet sine formelle kompetencer og var qua den fællesbeslutningsprocedure, der blev udvidet til at gælde for stort set alle forslag på miljøområdet, medlovgiver af kvotedirektivet (se afsnit 13). Europa-Parlamentet var således en del af forandringskoalitionen. Med både Rådets og Europa-Parlamentets opbakning til kvotedirektivet var vejen banet for institutionel forandring på klimaområdet. Europa-Parlamentet havde i forbindelse med 1.behandlingen af kvotedirektivet leveret over 80 ændringsforslag, men var ligesom Rådet overvejende positive. Europa-Parlamentets vigtigste ændringer handlede om at udvide systemet til at omfatte flere drivhusgasser og flere sektorer, altså en strammere kurs end Rådet og en opstramning i forhold til Europa-Kommissionens forslag til kvotedirektiv (Europe Environment, 2002). Ved behandlingen i Rådet valgte de imidlertid at opretholde Europa-Kommissionens oprindelige udkast. Ved 2. behandlingen i Europa-Parlamentet var der skabt en stemning af påtrængende nødvendighed. Alligevel genfremsatte Europa-Parlamentets miljøudvalg 25 ændringsforslag, hvoraf de vigtigste for det første var, at der skulle være et loft over uddelingen af CO2-kvoter, for det andet, at "opt-out" kun skulle være gældende for enkelte virksomheder og ikke sektorer (Euractiv, 2003a).

Det lykkedes Europa-Parlamentet, at komme igennem med at "opt-out" kun skulle gælde for individuelle virksomheder og ikke hele sektorer (Euractiv, 2003b). Alt i alt spillede Europa-Parlamentet ikke en afgørende rolle i beslutningsprocessen, men udgjorde alligevel en del af forandringskoalitionen. Europa-Parlamentet forsøgte endda at stramme kvotedirektivet op ved at opfordre til et større og bredere system, ligesom det kæmpede imod at øge "opt-out" muligheden. Således bidrog Europa-Parlamentet til at svække RM- magten af den dominerende koalition (kompetence), der hidtil havde opretholdt den institutionelle struktur på klimaområdet. På baggrund af Parlamentets opbakning til kvotehandelssystemet under beslutningsprocessen er det forventeligt, at Europa-Parlamentet fremadrettet vil bidrage til at sikre institutionel udvikling, der baserer sig på stærke fællesskabspolitikker.

7.2.5 Teoretisk og empirisk opsamling

Alt i alt lykkedes det Europa-Kommissionen, som stærk leder af forandringskoalitionen at få kvotedirektivet vedtaget på ganske kort tid og uden større ændringer. Europa-Kommissionen havde lært af sine erfaringer fra processen omkring CO2-energiskatten og havde således succes med at nedbryde RM- magten af den dominerende koalition (kompetence). RM- magten af den dominerende koalition (kompetence) havde opretholdt den hidtil eksisterende institutionelle struktur, der havde sikret, at klimapolitikken primært var forankret i medlemsstaterne (se afsnit 5.2.3 og afsnit 6). Vejen var dermed banet for institutionel forandring (stibrud) af EU's klimapolitik. En ny reproducerende mekanisme opstod, RM- magten af den dominerende koalition (miljøforslag). Denne vil fremadrettet bidrage til at opretholde den nye institutionelle struktur. Kvotedirektivet medførte ikke overdragelse af væsentlige kernekompetencer fra medlemsstaterne til EU og repræsenterer jf. afsnit 4.4 en institutionel forandring af 2. grad.

Europa-Kommissionens forslag til et kvotedirektiv blev lanceret som et miljøforslag, hvilket betød, at det skulle vedtages med kvalificeret flertal i Rådet og med Europa-Parlamentet som medlovgiver og dermed var lettere at få igennem. I Rådet blev behovet for effektive fælles politikker erkendt. Selv om der var nogle uoverensstemmelser, især omkring forslagets obligatoriske karakter fra store medlemsstater, bakkede Rådet op om Europa-Kommissionens forslag. Det skyldtes bl.a., at modstanden var ukoordineret, og at Storbritannien blev overbevidst om nødvendigheden af forslagets bindende karakter. Det skal dog tilføjes, at Rådet havde succes med enkelte ændringer, der medførte et mere fleksibelt system.

Europa-Parlamentet bakkede ligeledes op om Europa-Kommissionens direktivforslag, men forsøgte i modsætning til Rådet at udvide og udbrede kvotehandelssystemet samt argumenterede for mindre fleksibilitet til medlemsstaterne.

Den grundlæggende struktur i Europa-Kommissionens forslag blev dog bevaret. Det skyldes bl.a., at Europa-Kommissionen viste sig som en stærk leder af forandringskoalitionen og maksimerede sin indflydelse ved at mediere Rådets og Parlamentets forskellige interesser. Europa-Kommissionens indflydelses blev altså styrket af det forhold, at Rådet og Europa-Parlamentet på enkelte områder havde divergerende holdninger.

7.3 Reproducerende mekanisme - omstillingsomkostninger


7.3.1 Indledning

I dette afsnit analyseres, hvorfor kvotehandelssystemet blev opfattet som den billigste strategi til at opfylde EU’s reduktionsmålsætning, og hvordan denne opfattelse påvirkede den politiske beslutningsproces. Således analyseres, hvordan Europa-Kommissionen fremlagde kvotedirektivet som det mest omkostningseffektive instrument og dermed den billigste måde at realisere Kyoto-målsætningen på og hvordan Rådet, Europa-Parlamentet og industrien bakkede op om dette argument. Med andre ord analyseres, hvordan RM- omstillingsomkostninger (konkurrenceevne) nedbrydes og hvordan en ny mekanisme opstod: RM- omkostningsomstillinger (effektivitet), der er baseret på kvotehandelssystemets omkostningseffektivitet.

7.3.2 Europa-Kommissionen

Det første EU dokument, der omtaler et kvotehandelssystem i forbindelse med implementeringen af Kyoto-protokollen, er en meddelelse fra Europa-Kommissionen i 1999: Forberedelser til gennemførelse af Kyoto-protokollen (Europa-Kommissionen, 1999). I meddelelsen fremføres for første gang ideen om et omfattende kvotehandelssystem, og det fremhæves, at et sådant system vil være den mest omkostningseffektive måde at leve op til Kyoto-protokollen på. Det fremgår dermed tydeligt fra allerførste færd, at Europa-Kommissionen prioriterer omkostningseffektivitet i EU’s fremtidige klimapolitik. Året efter offentliggjorde Europa-Kommissionen grønbogen om kvotehandelssystemet: Handel med emissioner af drivhusgasser inden for Den Europæiske Union (Europa-Kommissionen, 2000). Grønbogen blev i 2001 fulgt op af Europa-Kommissionens endelige direktivforslag.

Direktivforslaget lagde op til et obligatorisk kvotehandelssystem for alle medlemsstaterne med start den 1. januar 2005. I udgangspunktet var forslaget begrænset til et mindre antal industritunge sektorer og fokuserede kun på kvotehandel med CO2 (Wettestad, 2005:11). Det var lagt op til de enkelte lande selv at bestemme, hvor mange CO2-kvoter, der skulle udstedes, og hvordan kvoterne skulle fordeles mellem de kvotebelagte sektorer og virksomheder. Det vigtigste var, at reduktionsniveauet levede op til medlemsstaternes Kyoto-forpligtelser og EU’s interne byrdefordeling. Europa-Kommissionen skulle i sidste ende godkende de nationale tildelingsplaner.

Et meget vigtigt argument for Europa-Kommissionens forslag til kvotehandelssystemet var, at det blev opfattet som den billigste måde at leve op til Kyoto-protokollens CO2-forpligtelser på. Dette blev i en tale i 2002 understreget af Miljøkommissær Wallström: “we consider an EU emissions trading system a cornerstone of a costeffective Kyoto implementation strategy for Europe (….). First, emissions trading will reduce the costs of meeting our Kyoto targets. Emission cuts will be made where they are cheapest because emission rights can be traded. Emissions trading is the market instrument par excellence” (Europa-Kommissionen, 2002).

Fra et økonomisk perspektiv er et kvotehandelssystem hensigtsmæssig, fordi handel med CO2-kvoter medfører, at omkostningerne ved at reducere emissionsudledningen finder sted hos de virksomheder, der har de laveste reduktionsomkostninger. Dette skyldes at virksomheder, der indgår i kvotehandelssystemet, enten kan sælge deres kvoter, hvis de nedbringer deres egne emissioner, eller købe kvoter, hvis de ikke har nok til at dække deres emissioner. Hvis virksomhederne således investerer i at nedbringe emissioner, kan de tjene penge på at sælge kvoter og samtidigt stimulere innovation. På den måde sikres, at reduktionen af CO2-udledning finder sted hos de virksomheder, der har de laveste reduktionsomkostninger. Kvotehandelssystemet sikrer således, at klimamålsætningen opfyldes under de bedste mulige samfundsøkonomiske betingelser: "In economic terms trading encourages efficiency in the achievement of the target. The starting positions of the individual countries or campanies are the distributional concerns, but should have little or no influence on the ultimate purpose of trading as an instrument - achieving the environmental target at the least cost" (Zapfel, 2002:13).

En betingelse for at opnå effektivitetspotentialet ved kvotehandelssystemet er imidlertid, at markedet for handel af med CO2-kvoter er relativt stort. Det er en af årsagerne til, at Europa-Kommissionen insisterede på, at kvotehandelssystemet skulle være obligatorisk for alle medlemsstater. Det forhold, at Europa-Kommissionen foretrak et obligatorisk kvotehandelssystem frem for et frivilligt, kan således begrundes med det obligatoriske kvotehandelssystems økonomiske fordele.

To økonomiske betragtninger havde særlig betydning. For det første ville et obligatorisk kvotehandelssystem være kompatibelt med det indre marked, fordi det ikke indeholdt konkurrenceforvridende elementer: "emissionshandel er et virkemiddel, som når førstegangstildelingerne er foretaget, kan forventes at give lige markedsvilkår ved at skabe et enhedsmarked for udledninger af et ton kuldioxidækvivalent" (Europa-Kommissionen, 2001a:6). For det andet vurderede Europa-Kommissionen, at omkostningerne ved opfyldelsen af Kyoto-protokollen kunne reduceres til det halve, hvis kvotedirektivets obligatoriske form blev gennemført. Modsat ville et frivilligt kvotehandelssystem få problemer med at inddrage et tilstrækkeligt antal virksomheder til at skabe den nødvendige markedseffektivitet, hvilket ville medføre en begrænsning af kvotehandelssystemets omkostningseffektivitet. Mijljøkommisær Wallström understregede denne pointe I sin tale i Berlin: “in order to cut the costs of reaching the Kyoto objectives, the market must be big enough. And it has to be a balanced market with sellers and buyers. If the buyers had the possibility to opt out of the system, the market would in the end disappear” (Europa-Kommissionen, 2002).

Størrelsen af kvotehandelssystemet har altså betydning for omkostningseffektiviteten og har dermed betydning for kvotehandelssystemets samlede implementeringsomkostning. Det kan derfor undre, at Europa-Kommissionens kvotedirektivforslag kun omfattede et begrænset antal sektorer og ikke alle CO2-udledende aktiviteter. Forklaringen på dette skal formodentlig findes i, at Europa-Kommissionen forsøgte at balancere principperne om ”effektivitet, simplicitet og gennemsigtighed” (Europa-Kommissionen, 2001a:5). Direktivforslaget omfatter 10.000 CO2-udledende virksomheder, der tilsammen står for ca. 52 pct. af EU’s samlede CO2-udledning. Hvis Europa-Kommissionen havde valgt at inddrage eksempelvis kemikaliesektoren, der kun udleder 1 pct. af EU’s samlede CO2, skulle yderligere 34.000 virksomheder have været inkluderet i kvotehandelssystemet. Det virker derfor rimeligt at antage, at Europa-Kommissionen har afvejet fordelene ved effektivitet på den ene side og simplicitet og gennemsigtighed på den anden side.

Kyoto-protokollen gælder for perioden 2008-2012. Europa-Kommissionens kvotedirektiv lagde imidlertid op til en indledende fase for kvotehandel med start fra 2005. Baggrunden for denne forløber for den første Kyoto-reduktionsfase kan ligeledes spores tilbage til økonomiske overvejelser. Det fremgår blandt andet af direktivforslaget, at EU vil kunne drage store fordele af erfaringerne fra kvotehandelssystemets indledende fase og dermed være bedst muligt forberedt på den internationale handel med CO2-kvoter, der starter i 2008 (Europa-Kommissionen, 2001a: 3).

Sammenlignes direktivforslagets økonomiske argumentation med den måde Europa-Kommissionen argumenterede for forslaget om CO2-energiskatten i 1992, er der en klar forskel. Europa-Kommissionen satte CO2-energiskatten på den politiske dagsorden i bæredygtighedens tegn og argumenterede for, at bæredygtighed og økonomisk vækst er hinandens forudsætninger i en moderne økonomi. Ikke alle var enige med Europa-Kommissionens økonomiske argumentation. Enkelte medlemsstater og store dele at de industritunge sektorer fastholdt, at en CO2-energiskat ville forringe EU’s internationale konkurrenceevne. I modsætning hertil anerkender Europa-Kommissionen, at kvotehandelssystemet vil medføre omkostninger: "it would be wrong to deny that reducing emissions has costs for certain sectors in particular and economy-wide". Men EU har forpligtet sig til Kyoto-målsætningerne, så det er ikke et spørgsmål om enten eller, "the politically important question rather is: How do we keep the costs of meeting our Kyoto target as low as possible?” (Europa-Kommissionen, 2001h). Kvotehandelssystemet er den mest omkostningseffektive løsning og dermed den løsning med de laveste omstillingsomkostninger jf. afsnit 4.3.2 og således også den mest attraktive samfundsøkonomiske løsning. Europa-Kommissionen har med andre ord bevæget sig fra en bæredygtighedsargumentation til en argumentation baseret på omkostningseffektiv bæredygtighed. Det vidner om, at Europa-Kommissionen har lært af episoden med CO2-energiskatten og således har været bevidst om, at den klimapolitik den formulerede, skulle have de lavest mulige omkostninger.

7.3.3 Industrielle interesser

Industrien, som en betegnelse for industrielle interesser, bidrog også til at skabe institutionel forandring i EU's klimapolitik. Industrien modtog, i modsætning til CO2-energiskatten, kvotedirektivet positivt. Det skyldes formentlig, at medlemsstaterne og EU havde underskrevet Kyoto-protokollen, og at det derfor lå som en indiskutabel præmis, at målsætningerne skulle realiseres, og at industrien derfor ville bliver underlagt en eller anden form for CO2-reduktionkrav. Det handlede derfor om at finde det implementeringsinstrument, der var mindst skadelig for den økonomiske vækst i EU. Et markedsbaseret kvotehandelssystem blev af mange opfattet som den mest omkostningseffektive løsning. Nogle beregninger viser, at besparelserne ved at efterleve Kyoto-forpligtigelserne via et fælles kvotehandelssystem sammenlignet med scenarie, hvor medlemsstaterne via nationale ordninger hver især efterlever Kyoto-forpligtigelserne, årligt vil svare til 3 milliarder euro (Capros & Mantzos, 2000:1).

Industriens positive modtagelse af kvotehandelssystemet fremgår blandt andet af en rapport fra Europa-Kommissionens klimaarbejdsgruppe. I rapportens konklusion fremgår det, at et europæisk kvotehandelssystem skal iværksattes "as soon as possible"”. Arbejdsgruppen var sammensat af 30 repræsentanter fra hhv. medlemsstaterne, industrisammenslutninger og miljøorganisationer. Tager man arbejdsgruppens sammensætning i betragtning, er konklusionen et udtryk for overraskende enighed om kvotehandelssystemet.

Det fremgår desuden af høringsprocessen af grønbogen: Handel med emissioner af drivhusgasser inden for Den Europæiske Union, at industrien overordnet var positivt indstillet overfor et kvotehandelssystem. Således fremgår det af høringssvarene: “International emission trading is a means to transform a regulatory approach into a flexible and cost-effective tool in the hands of operational managers with the knowledge and incentives to reduce emissions” (Europa-Kommissionen, 2001d:56). Flere virksomheder og industrisammenslutninger ønskede dog, at direktivforslaget skulle ændres på enkelte områder. Blandt andet fremgår det af høringssvarene, at kvotehandelssystemet bør inkludere alle Kyoto-protokollens fleksible mekanismer: “An emission trading system within the EU should allow carbon credits/reductions obtained through JI and CDM to be valid for compliance”. (Europa-Kommissionen, 2001d:59). Andre fremhæver, at et frivilligt “opt-in/opt-out” system ville være mere hensigtsmæssigt og argumenterede for, at “the Community need not necessarily come from a common scheme, but could also be achieved through a system of co-ordinated national schemes” (Europa-Kommisionen, 2001d:90). På trods af forslagene om ændringer af kvotedirektivsforslaget vidner høringssvarene gennemgående om en positiv indstilling fra industriens side.

Det er interessant at notere, at industrien principielt accepterede ideen om et europæisk kvotehandelssystem og tilsluttede sig princippet om, at Kyoto-målsætningerne skulle gennemføres på den mest omkostningseffektive måde. Industriens opbakning til omkostningseffektivitet er måske ikke overraskende. Det er alligevel værd at understrege, at industrien fremhæver, at Kyoto-protokollens fleksible mekanisme (JI18 og CDM19) bør inddrages i kvotehandelssystemet. Inddragelse af JI og CDM vil gøre markedet for handel af CO2 mere fleksibelt og medføre økonomiske fordele for virksomhederne i form af lavere CO2-reduktionsomkostninger. På den måde argumenterede industrien i forlængelse af Europa-Kommissionens egen omkostningseffektivitetspræmis, hvilket gør argumentet sværere at afvise. Netop dette kan være en af grundene til, at CDM kreditter allerede blev indført i kvotehandelssystemet fra 2005 og JI kreditter fra 2008, selv om disse fleksible mekanismer oprindeligt ikke indgik i Europa-Kommissionens kvotedirektiv.

Et andet eksempel, der illustrerer at industriens frygt for omstillingsomkostninger ved økonomisk regulering af klimapolitikken har ændret sig, er British Petroleum’s (BP) interne pilot projekt med handel med GHG20 tilladelser. BP iværksatte i 1998 et system af handel af emissioner, der dækkede over 150 BP afdelinger verden over. Ifølge Zapfel 2002 medførte BP’s banebrydende projekt, at “the policy discussion with actual experience from trading in GHG permits in a major multinational enterprise got enriched” (Zapfel, 2002:12).

Sammenfattende kan man sige, at industrien har accepteret, at EU skal gøre noget ved klimaforandringer og er således indstillet på en eller anden form for reduktionskrav. Det forhold at kvotehandelssystem er den mest omkostningseffektive måde at opnå EU’s reduktionsmålsætninger, har resulteret i en generel opbakning fra industrien. Frygten for en forringet europæisk konkurrenceevne er således blevet erstattet af et fokus på, hvordan man omkostningseffektivt kan opnå reduktionsmålsætningerne. Den reproducerende mekanisme RM- omstillingsomkostninger (konkurrenceevne), der i 1990’erne opretholdt den medlemsstatsdominerede klimapolitik, er dermed blevet nedbrudt.

7.3.4 Rådet og Europa-Parlamentet

Som der er redegjort for i afsnit 7.2.3, udviste Rådet indledningsvist kun delvis opbakning til kvotedirektivet med Storbritannien som den største modstander. Der skulle alligevel ikke gå lang tid, førend Rådet kunne finde fælles fodslag og tilslutte sig Europa-Kommissionens forslag til et europæisk kvotehandelssystem. Det forhold, at Rådet i store træk valgte, at opretholde kvotedirektivet i den form Europa-Kommissionen havde foreslået og dermed afviste Europa-Parlamentets forslag om at udvide kvotehandelssystemet, kan forklares ud fra et omstillingsomkostningsperspektiv.

Europa-Parlamentets forslag ville jf. 7.2.4 have medført, at langt flere sektorer blev underlagt kvotehandelssystemet, og at alle kvotebelagte sektorer skulle handle med seks drivhusgasser i stedet for kun CO2. Et sådant system ville nødvendigvis øge omkostningerne og have gjort det væsentligt mere omkostningsfyldt for industrien. Årsagen til, at Rådet afviste Europa-Parlamentets ændringsforslag, kan således meget vel tænkes at hænge sammen med en frygt for, at industrien ville øge sin modstand. Omstillingsomkostningerne ved Europa-Parlamentets forslag var med andre ord for høje til, at Rådet kunne vedtage dem. Omstillingsomkostningerne blev derved et argument for, at kvotedirektivet blev vedtaget i en form, der ikke var langt fra det forslag, Europa-Kommissionen præsenterede i 2001.

7.3.5 Teoretisk og empirisk opsamling

Analysen viste, at RM- omstillingsomkostninger (effektivitet) fungerede som en fremmende kraft for kvotedirektivets vedtagelse og således som en katalysator for institutionel forandring. Få år forinden var de høje omkostninger ved at ændre klimapolitikkens institutionelle struktur i forbindelse med CO2-energiskat en af årsagerne til, at CO2-energiskatten ikke kom igennem og dermed en af grundene til, at den klimapolitiske institution forblev stabil. RM- omstillingsomkostninger (konkurrenceevne) sikrede således stabilitet i klimapolitikkens institutionelle struktur i 1990’erne. I modsætning hertil viste analysen, at RM- omstillingsomkostninger (effektivitet) var en medvirkende årsag til kvotedirektivets vedtagelse. Analysen viste, at kvotehandelssystemet blev opfattet som den mest omkostningseffektive måde at leve op til Kyoto-protokollens CO2-forpligtelser på.

Rådet, Europa-Parlamentet og delvist industrien erklærede deres opbakning til kvotehandelssystemets omkostningseffektivitet. Kvotedirektivets økonomiske udformning var således afgørende for, at ideen om et kvotehandelssystem blev positivt modtaget. Noget var altså sket imellem 1990’erne og vedtagelsen af kvotedirektivet i 2003. Forklaringen er at RM- omstillingsomkostninger (konkurrenceevne), der sikrede stabilitet i 1990’erne blev nedbrudt. En ny RM- omstillingsomkostninger (effektivitet) opstod omkring kvotehandelssystemet og fungerede som en katalysator for institutionel forandring og vil fremadrettet være med at opretholde den institutionelle struktur, kvotedirektivet medførte.

7.4 Reproducerende mekanisme - kobling til globalt lederskab


7.4.1 Indledning

I dette afsnit analyseres, hvordan koblingen mellem EU's globale lederskabsambitioner og behovet for en effektiv klimapolitik påvirkede vedtagelsen af kvotedirektivet. De foreløbige analyser har vist, at der med kvotehandelssystemet opstod en ny institutionel struktur, der blev opretholdt at to nye reproducerende mekanismer hhv. RM- magten af den dominerende koalition (miljøforslag) og RM- omstillingsomkostninger (effektivitet). I forlængelse af disse analyseres i dette afsnit, hvordan en ny reproducerende mekanisme RM- kobling til globalt lederskab opstod omkring kvotehandelssystemets institutionelle struktur.

7.4.2 Den globale kontekst – USA’s tilbagetrækning

USA underskrev jf. 2.3 Kyoto-protokollen i 1997, men førend protokollen kunne blive juridisk bindende, skulle den ratificeres af det amerikanske Senat, hvilket krævede to tredjedels flertal. Senatet nedstemte Kyoto-protokollen, fordi protokollen ikke levede op til Senatets resolution om, at USA kun ville forpligte sig til et internationalt klimaregime, hvis udviklingslande og industrialiserede lande var underlagt ens forpligtelser. På den baggrund erklærede den nyindsatte præsident George W. Bush i marts 2001, at USA trak sig fra Kyoto-protokollen (Damro et Mendés, 2003:206).

EU havde fra starten af 1990’erne givet udtryk for ambitioner om globalt klimalederskab, men havde dengang ikke succes med at vedtage en effektiv klimapolitik, der kunne bakke ambitionen op. USA blev frem til 1990'erne opfattet som den vigtigste internationale aktør inden for innovativ miljøpolitik (Vogler, 2005:837). USA’s manglende ratifikation af Kyoto-protokollen medførte, at EU endelig havde mulighed, at blive leder på den globale klimascene og erklærede sig hurtig klar til at indtage denne position. USA’s afvisning af Kyoto-protokollen i 2001 skabte således et "åbent vindue" for EU til at realisere sin lederskabsambition. Med EU's lederskabserklæring blev EU’s internationale aktørkapacitet sat på en afgørende prøve. For at cementere sin nye lederskabsrolle på den globale scene, skulle EU have succes på to fronter. Dels skulle Kyoto-protokollen reddes, og dels skulle EU’s stats- og regeringsledere vedtage en seriøs klimapolitik. EU's globale lederskabsambitioner afledte et behov for en effektiv klimapolitik, så EU udad til kunne fremstå som en foregangsregion. Lederskabsambitionen resulterede med andre ord i en politisk kobling mellem globalt lederskab og et behov for en effektiv klimapolitik.

7.4.3 Rådet

Umiddelbart efter præsident Bush’s meddelelse om, at USA ville trække sig fra Kyoto-protokollen, udsendte EU stærke budskaber til omverdenen om, at EU ville fortsætte med at leve op til sine Kyoto-forpligtelser og stå i spidsen for at redde protokollen. Med andre ord gik der ikke lang tid fra muligheden om globalt lederskab opstod, til EU besluttede sig for at handle. I formandskabets konklusioner fra Det Europæiske Råd den 15. og 16. juni 2001 i Göteborg bekræftede Det Europæiske Råd, at: "drivhusgasser fra menneskelige aktiviteter bidrager til den globale opvarmning" (Det Europæiske Råd, 2001a). Det er derfor nødvendigt, lød det videre, at: "EU og dens medlemsstater opfylder deres tilsagn om hurtigt at ratificere Kyoto-protokollen" (Det Europæiske Råd, 2001a). Det Europæiske Råd bekræftede ydermere, at: "Den Europæiske Union vil arbejde for, at det størst mulige antal industrialiserede lande deltager i bestræbelserne på at sikre protokollens ikrafttræden senest i 2002" (Det Europæiske Råd, 2001a). Da Det Europæiske Råd udgør det højeste officielle niveau i EU, har politiske udmeldinger fra Det Europæiske Råd en stærk signalværdi og autoritet. Ovenstående vidner således om, at EU’s stats- og regeringschefer stod sammen og er et vidnesbyrd til resten af verden om, at EU var klar til at være en global klimaleder.

7.4.4 Europa-Parlamentet og Europa-Kommissionen

Europa-Parlamentet og Europa-Kommissionen meldte også klart ud. EU’s medlemsstater skal være foregangslande, og EU skal ratificere Kyoto-protokollen hurtigst muligt, lød det. Dette fremgår blandt andet af en udtalelse fra Europa-Parlamentet at: "Den Europæiske Union fortsat bør føre an i de internationale bestræbelser på at bekæmpe klimaændringerne (…) tilskynder alle nationale regeringer til snarest muligt at fremsætte lovforslag om ratificering af Kyoto-protokollen i deres nationale parlamenter" (Europa-Parlamentet, 2001a).

Europa-Kommissionen og i særdeleshed miljøkommissær Margot Wallström var ikke mindre direkte i deres politiske udmeldinger. I en tale af miljøkommissæren til Europa-Parlamentet om Klimakonventionens sjette Partskonference fremgår følgende: "Following the United States’ withdrawal from the Kyoto Protocol, the EU has taken the lead in defending the Protocol”, hvilket blandt andet kommer til udtryk i det forhold, at "the EU is taking a lead in ensuring a good outcome in Bonn and in bringing the Protocol into force by 2002" (Europa-Kommissionen, 2001g).
EU’s institutioner udviste således klare signaler om, at EU ville være global klimaleder. Det er en vigtig pointe i denne sammenhæng, at ønsket om globalt lederskab ikke nødvendigvis er ensbetydende med, at EU bliver en leder. I starten af 1990’erne udviste EU også lederskabsambitioner, det lykkedes dog kun halvt at opfylde ambitionen. Således lykkedes det EU i 1990 jf. afsnit 2.2 at definere en samlet stabiliseringsmålsætning for CO2, men det lykkedes ikke EU at vedtage en effektiv klimapolitik, der kunne opfylde målsætningen. Fiaskoen med CO2-energiskatten betød eksempelvis, at EU ikke havde ligeså stor indflydelse på selve udformningen af Kyoto-protokollen, som EU havde ambitioner om. Dette skyldtes blandt andet, at EU i modsætning til USA manglede en effektiv politik til at bakke sin forhandlingsposition op med.
EU’s stats- og regeringsledere og Europa-Kommissionen i særdeleshed havde lært af erfaringerne fra1990’erne. Dette blev i løbet af 2001 tydeligt understreget med klare politiske udmeldinger om, at EU's troværdighed som leder af det globale klimaregime hænger nøje sammen med, at EU kan vedtage og implementere seriøse klimapolitikker. EU’s miljøkommissær udtalte i juni 2001: "I want the EU to continue our international leadership role. However, international leadership in this area is only credible if it builds on effective domestic policies to lower emissions" (Europa-Kommissionen, 2001e), og igen i juli: "Our credibility as far as domestic efforts to reduce emissions is concerned is critical in this context and this is why the European Climate Change Programme is so important" (Europa-Kommissionen, 2001f).
Ovenstående viser således, at lederskabsambitioner ikke kun var et anliggende gældende for Europa-Kommissionen men var bredt gældende for alle EU’s lovgivende institutioner.

7.4.5 Teoretisk og empirisk opsamling

Da USA trak sig fra Kyoto-protokollen opstod et "åbent vindue" for EU til at realisere sin lederskabsambition. EU’s stats- og regeringsledere, Europa-Parlamentet og Europa-Kommissionen støttede alle ideen om, at EU skulle være en global klimaleder. EU ventede derfor ikke længe med at gribe chancen og signalerede tydeligt, at det nu var EU, der var den centrale aktør for den videre proces med Kyoto-protokollen. Det forhold, at EU fra midten af 2001 indtog en position som global klimaleder, fik afgørende betydning for EU’s interne klimapolitik. Globalt lederskab var kun muligt såfremt, at EU selv statuerede et eksempel og vedtog en effektiv klimapolitik. Sagt anderledes medførte EU’s lederskabsambition, at den medlemsstatsdominerede klimapolitik blev sat under yderligere pres for institutionel forandring. På den måde opstod en ny mekanisme RM- kobling til globalt lederskab. RM- kobling til globalt lederskab fungerede således som et forandringspres for at vedtage en effektiv klimapolitik og var en medvirkende årsag til, at kvotedirektivet kunne vedtages, og at institutionel forandring kunne finde sted. Hvis EU fortsat vil være med til at sætte den klimapolitiske dagsorden globalt, er det en nødvendighed, at EU selv opfylder sine internationale forpligtelser. Så længe koblingen mellem EU’s globale lederskab og behovet for en effektiv klimapolitik består, vil RM- kobling til globalt lederskab fungere som reproducerende mekanisme, der reproducerer og stabiliserer en effektiv fælleseuropæisk klimapolitik.

7.5 Konklusion på analyse del 2


Kyoto-protokollen medførte fornyet fokus på klimapolitik globalt og internt i EU. Kyoto-protokollen skabte et pres for en ny effektiv europæisk klimapolitik. Resultatet af dette pres blev vedtagelsen af EU’s anden klimapakke, hvori kvotehandelssystemet er det vigtigste instrument. Vedtagelsen af kvotedirektivet medførte jf. afsnit 4.4 en institutionel forandring af 2. grad, men kvotehandelssystemet repræsenterer i sig selv stibrud med EU’s hidtidige institutionelle rammer for klimapolitikken jf. afsnit 5.2.3. Perioden fra 1997 til vedtagelsen af kvotedirektivet i 2003 repræsenterer således en forandringsperiode i EU's klimapolitik.

EU’s klimapolitik var op gennem 1990’erne karakteriseret ved en medlemsstatsdomineret struktur jf. afsnit 5.2.3. Denne institutionelle struktur blev opretholt af hhv. RM- magten af den dominerende koalition (kompetence) og RM- omstillingsomkostninger (konkurrenceevne) jf. afsnit 6.2 og 6.3. Det institutionelle stibrud fandt sted som en konsekvens af, at disse to reproducerende mekanismer blev udsat for forandringspres og blev nedbrudt. Nedbrydelsen af de to reproducerende mekanismer muliggjorde, at den medlemsstatsdominerede klimapolitik kunne ændres til en mere fællesskabsorienteret klimapolitik. Med vedtagelsen af kvotedirektivet brød EU således med den hidtidige institutionelle sti, og en ny stil blev lagt.

To aspekter havde betydning for hvorfor, at RM- magten af den dominerende koalition (kompetence) ikke kunne modstå forandringspresset. For det første blev kvotedirektivet lanceret som et miljøforslag, hvilket betød, at det skulle vedtages med kvalificeret flertal i Rådet og med Europa-Parlamentet som medlovgiver. Det var på den måde langt lettere at samle en dominerende koalition med magt til at vedtage kvotedirektivforslaget. For det andet medførte kvotehandelssystemet ikke den samme problematik om kompetenceoverdragelse, som CO2-energiskatten gjorde. Det betød, at den principielle modstand mod en effektiv fælleseuropæisk klimapolitik fra flere medlemsstater forsvandt. På den baggrund blev RM- magten af den dominerende koalition (kompetence) nedbrudt og en ny forandringskatalyserende RM- magten af den dominerende koalition (miljøforslag) opstod omkring kvotehandelssystemet.

Et andet aspekt, der forklarer, at klimapolitikken forblev stabil i 1990’erne, var CO2-energiskattens høje omstillingsomkostninger dvs. RM- omstillingsomkostninger (konkurrenceevne). RM- omstillingsomkostninger (konkurrenceevne) fungerede som en barriere imod institutionel forandring. Kvotehandelssystemet blev i modsætning hertil opfattet som meget omkostningseffektivt. RM- omstillingsomkostninger (effektivitet) fungerede således som en katalysator for kvotedirektivets vedtagelse og bidrog derved til institutionel forandring (institutionel stibrud) jf. afsnit 4.4. Omstillingsomkostningerne ved et effektivt markedsbaseret kvotehandelssystem var en af de medvirkende grunde til, at kvotedirektivet blev vedtaget i 2003. På den måde blev den tidligere RM- omstillingsomkostninger (konkurrenceevne) nedbrudt og en ny RM- omstillingsomkostninger (effektivitet) opstod.

Vejen var dermed banet for institutionel forandring af EU's klimapolitik, og kvotedirektivet kunne således vedtages. Foruden de to nye reproducerende mekanismer RM- magten af den dominerende koalition (miljøforslag) og RM- omstillingsomkostninger (effektivitet) opstod endnu en reproducerende mekanisme RM- kobling til globalt lederskab omkring kvotehandelssystemet. Den nye reproducerende mekanisme opretholdes af koblingen mellem EU’s globale lederskabsambition og nødvendigheden af fortsat at have en effektiv fælleseuropæisk klimapolitik. Endeligt viste analysen, i overensstemmelse med forudsætningerne for udviklingen at vores forandringstypologi jf. afsnit 4.4, at det er lettere og mindre omkostningsfyldt at gennemføre institutionelle forandringer, der ikke overdrager grundlæggende kompetencer fra medlemsstaterne til EU, end én der gør. Man kan derfor slutte, at jo højere institutionaliseringsgraden er, jo sværere er det at skabe institutionel forandring.

< Første klimapakke (CO2-energiskatten)IndholdsfortegnelseTredje klimapakke (ændringsforslag til kvotedirektivet) >






 0 kommentar(er) · 926 fremvisninger

Kommentarer
Der er ikke skrevet kommentarer til denne artikel.

Deltag aktivt i debatten om artiklen Anden klimapakke: Kvotehandels-systemet:

Husk mig

Lignende indhold
Artikler
Tredje klimapakke: Ændringsforslag til kvotedirektivet
Første klimapakke: CO2-energiskatten
▲ Til toppen
Afstemning
Bør der indføres en klimaafgift på oksekød, som foreslået af Etisk Råd?

Ja

Nej

Ved ikke


Tak for støtten til driften af Klimadebat.dk.
Copyright © 2007-2016 Klimadebat.dk | Kontakt | Privatlivspolitik