Af Helle Bager Eriksen og Andreas Brunsgaard-Jørgensen
Artiklen er en del af et universitetsspeciale fra 2008.1. Indledning
”Nu kan vi sige til resten af verden: I bør slutte jer til os i kampen mod klimaforandringer”
Med disse ord kunne en tilfreds Kommissionsformand
José Manuel Barroso præsentere EU's nyeste klimapakke. Ordene faldt på Det Europæiske Rådsmøde i marts 2007, efter han succesfuldt havde forhandlet EU's fremtidige klimapakke på plads og således kunne erklære, at EU's stat- og regeringsledere var nået til enighed om en fremtidig klimapolitik. Resultatet af Det Europæiske Rådsmøde blev, at EU vedtog en række ambitiøse målsætninger på klimaområdet. Med målsætningerne har EU blandt andet forpligtiget sig til unilateralt at reducere sin CO2-udledning med 20 pct. i 2020 og er villige til, hvis det bliver som en del af en ny global klimaaftale, at reducere med 30 pct.
Klimapolitikken er ikke kun kommet højt på den politiske dagsorden i EU, den er i det hele taget blevet placeret højt på den globale dagsorden. Lanceringen af EU's klimapakke finder således sted i en global kontekst. I løbet af de næste par år skal der forhandles om en ny global klimaaftale som opfølger på Kyoto-protokollen. Aftalen forventes at falde på plads på FN's klimakonference COP15 i København i december 2009. Modtagelsen af EU's klimapakke af Yvo de Boer, chefen for FN's klimasekretariat, var derfor meget varm og forventningsfuld:
"Det er meget modigt af EU - og lige nøjagtigt, hvad resten af verden gik og ventede på".EU's nyeste klimapakke er imidlertid ikke første gang, at EU forsøger at lancere en fælles klimapolitik. Allerede i 1992 præsenterede Europa-Kommissionen EU’s første klimapakke, der bl.a. indeholdt et forslag om en CO2-energiskat. Klimapakken blev mødt med stor modstand og den politiske proces resulterede i, at CO2-energiskatten blev droppet og resten af pakken vedtaget i en meget modificeret udgave. Der var således ikke tale om noget større skridt i retning af en egentligt europæisk klimapolitik. EU spillede senere en vigtig rolle i forbindelse med at sikre Kyoto-protokollens overlevelse og forpligtede sig i den sammenhæng til at reducere sin CO2-udledning med 8 pct. På den baggrund lykkedes det efterfølgende at nå til enighed om EU's anden klimapakke. Spydspidsen i EU's anden klimapakke var et fælleseuropæisk kvotehandelssystem, der blev endeligt vedtaget i 2003.
Som det fremgår af ovenstående tog EU sine første skridt i retning af at formulere en decideret fælles klimapolitik i starten af 1990’erne. Efterfølgende har EU blandt andet lanceret to klimapakker men, hvor EU’s første klimapakke blev en politisk fiasko, lykkedes det at redde Kyoto-protokollen og vedtage kvotedirektivet. Som noget helt nyt vedtog Rådet i 2007 bindende unilaterale CO2-reduktionsmål for EU, og Europa-Kommissionen har netop fremsat forslag til en meget ambitiøs klimapolitik, hvori det blandt andet foreslås, at kvotehandelssystemet skal udvides.
1.1 Problemformulering
EU’s klimapolitik har med andre ord udviklet sig utroligt meget i løbet af de sidste 20 år. I den forbindelse rejser der sig en række spørgsmål. Hvordan kan udviklingen i klimapolitikken bedst karakteriseres, herunder hvilke aktører og begivenheder har haft betydning for udviklingen? Er de igangværende forhandlinger om en meget ambitiøs europæisk klimapolitik et udtryk for en nyudvikling i EU’s klimapolitik, og er EU således blevet mere grøn end tidligere? Eller er der tale om en naturlig forlængelse af udviklingsprocesser, der kan spores tilbage til EU’s tidlige klimapolitikker? Disse spørgsmål har vi sammenfattet i følgende problemformulering:
Problemformulering:
• Hvad forklarer stabilitet og forandring i EU’s klimapolitik i perioden 1988-2008?Med problemformuleringen spørger vi, om udviklingen i EU’s klimapolitik følger bestemte spor, og om disse spor kan forklare, hvornår hhv. stabilitet og forandring i klimapolitikken forekommer. I dette speciale analyseres udviklingen i EU’s klimapolitik ud fra et institutionelt perspektiv. Det betyder, at udviklingen i EU’s klimapolitik analyseres som den institutionelle udvikling af klimapolitikken. Stabilitet i EU’s klimapolitik henviser dermed til institutionelle stabile perioder, dvs. perioder, hvor de institutioner der udgør klimapolitikken, er stabile. Omvendt henviser forandring til perioder, hvor institutionel forandring i EU’s klimapolitik forekommer, dvs. perioder hvor klimapolitikkens institutioner ændrer sig. Specialets formål er således ud fra et institutionelt perspektiv, at forklare hvorfor og hvornår hhv. stabilitet og forandring forekommer i EU’s klimapolitik.
1.2 Sammenfatning
I afsnit 3 præsenteres specialets teoretiske kontekst i
den europæiske integrationslitteraturs anden fase og specialets teoretiske baggrund i
nyinstitutionel teori. På den baggrund og i tæt samspil med specialets empiriske datamateriale(afsnit 2) udledes i afsnit 4 en teoretisk tilgang (RCHI), der kombinerer
rational
choice instutionalismen og den
historiske
institutionalisme. RCHI-tilgangen udgør dette speciales teoretiske fundament. I afsnittet behandles tilgangens enkelte elementer. Institutioner betegner regler, procedurer og bestemmelser, der koordinerer aktørernes interaktion. Institutioner muliggør på den måde bestemte interaktionsformer, men begrænser samtidig andre. Et centralt element i RCHI-tilgangen er, at institutioner opretholdes af reproducerende mekanismer. Institutionel stabilitet forekommer i perioder, hvor en institutions reproducerende mekanismer er stærke og konstante. Institutionel forandring (stibrud) forekommer derimod i situationer, hvor en institutions reproducerende mekanismer bryder sammen. I forlængelse af den teoretiske udledning af RCHI-tilgangen og en generel karakteristik af EU’s klimapolitik opstilles to hovedantagelser og tre underantagelser om forholdet mellem stabilitet og forandring i klimapolitikken. På baggrund af ovenstående udledes specialets analysestrategi. Specialets analytisk induktive analysestrategi og RCHI-tilgangens metodiske implikationer diskuteres i afsnit 5.
Specialets analyse tager udgangspunkt i de tre klimapakker, Europa-Kommissionen har lanceret i perioden 1988-2008 (afsnit 2). Analysen er derfor opdelt i tre delanalyser. I den første delanalyse (første klimapakke) analyseres det fejlslagne forsøg på at vedtage en fælleseuropæisk CO2-energiskat i begyndelsen af 1990’erne. I den anden delanalyse (anden klimapakke) analyseres den politiske proces vedrørende kvotedirektivet, der blev vedtaget i 2003. Endeligt analyseres i den tredje og sidste delanalyse (tredje klimapakke) de igangværende forhandlinger om Europa-Kommissionens ændringsforslag til kvotedirektivet.
Analyse del 1 (afsnit 6) viser, at klimapolitikkens reproducerende mekanismer kan forklare, hvorfor CO2-energiskatten fejlede. To reproducerende mekanismer hhv.
magten af den dominerende koalition (miljøforslag) og
omstillingsomkostninger (konkurrenceevne) var modstandsdygtige overfor forandringskoalitionens forandringspres og dermed stærke nok til at opretholde den medlemsstatsdominerede klimapolitik, der havde karakteriseret klimapolitikken hidtil. CO2-energiskatten blev droppet, hvormed perioden var karakteriseret ved institutionel stabilitet.
Analyse del 2 (afsnit 7) viser, at EU efter vedtagelsen af Kyoto-protokollen var klar til en mere ambitiøs klimapolitik. De før så stærke reproducerende mekanismer blev nedbrudt, hvilket muliggjorde vedtagelsen af kvotedirektivet. Kvotehandelssystemet opretholdes nu af tre nye reproducerende mekanismer hhv.
magten af den dominerende koalition (miljøforslag), omstillingsomkostninger (effektivitet) og
kobling til globalt lederskab. Vedtagelsen af kvotedirektivet repræsenterer derved et institutionelt stibrud i EU’s klimapolitik og repræsenterer således en forandringsperiode.
Analyse del 3 (afsnit 8) viser, at Europa-Kommissionen med sin tredje klimapakke lægger op til at udvide og videreføre kvotehandelssystemet og i den forbindelse ønsker at trække ordningen i en mere fællesskabsorienteret retning. Bliver Europa-Kommissionens udspil vedtaget senere på året, som meget tyder på, vil det medføre en yderligere institutionalisering af kvotehandelssystemet. Selv om der er tale om en betydelig udvidelse af kvotehandelssystemet, er der ikke desto mindre tale om en stabil periode. Dette skyldes, at det er de samme reproducerende mekanismer, hhv.
magten af den dominerende koalition (miljøforslag), omstillingsomkostninger (effektivitet) og
kobling til globalt lederskab, der i dag opretholder EU’s klimapolitik, som da kvotedirektivet blev vedtaget i 2003. Derfor er der tale om en forlængelse af den eksisterende institutionelle sti og dermed en stabil periode.
På baggrund af resultaterne fra de tre delanalyser diskuteres i afsnit 9, hvorvidt antagelserne om forholdet mellem stabilitet og forandring i EU’s klimapolitik kan bekræftes. Analyserne viser, at der er en sammenhæng mellem reproducerende mekanismer på den ene side, og institutionel stabilitet på den anden side, således kan hovedantagelse (1) bekræftes. Etableringen af kvotehandelssystemet repræsenterer et skift fra en medlemsstatsdomineret til en fællesskabsbaseret klimapolitik. Dette skift blev muliggjort af det forhold, at klimapolitikkens hidtidige reproducerende mekanismer blev nedbrudt. Der er med andre ord en sammenhæng mellem forandring (institutionelle stibrud) på den ene side, og sammenbrud af reproducerende mekanismer på den anden side, hovedantagelse (2) kan dermed også bekræftes.
I afsnit 10 besvares specialets problemformulering og analyseresultaterne opsummeres. Vi konkluderer, at klimapolitikkens reproducerende mekanismer kan forklare forholdet mellem stabilitet og forandring i EU’s klimapolitik. I afsnit 11 samles op på RCHI-tilgangens fordele og begrænsninger. Specialet afsluttes i afsnit 12 med en perspektivering, hvori vi følger op på to perspektiver i forlængelse af specialet.
1.3 Specialets struktur
Specialet består således af 12 afsnit, der kan indledes i to dele hhv. en teoretisk del og en analytisk del. Specialet første del består af afsnittene 3-5 og specialets anden del af afsnittene 6-11. Forud for specialets teoretiske del præsenteres kort i afsnit 2 de tre klimapakker, der udgør specialets empiriske grundlag. Specialets struktur er dermed som følger:
Afsnit 1 indeholder specialets indledning, problemformulering, sammenfatning og specialets struktur.
Afsnit 2 præsenterer specialets empiriske case hhv. første klimapakke (CO2-energiskatten), anden klimapakke (kvotedirektivet) og tredje klimapakke (udvidelse og videreførelse af kvotehandelssystemet).
Del 1: Teori
Afsnit 3 præsenterer specialets teoretiske fundament. I afsnittet præsenteres RCHI-tilgangens teoretiske kontekst, herunder tilgangens placering i den europæiske integrationslitteratur. Derudover præsenteres tre retninger inden for nyinstitutionelle teorier hhv. rational choice instituionalismen, den historiske institutionalisme og den sociologiske institutionalisme.
Afsnit 4 indeholder den teoretiske udledning af RCHI tilgangen. I afsnittes præsenteres blandt andet tilgangens forståelse af aktører og institutioner. Derudover præciseres begrebet om reproducerende mekanismer, og specialet forandringstypologi præsenteres.
Afsnit 5 gennemgår RCHI-tilgangens metodiske implikationer og metodiske overvejelser i forbindelse den analytisk induktive tilgang, herunder betydningen for specialet analysestrategi, aktører, analyseobjekter og kildeudvælgelse.
Del 2: Analyse
Afsnit 6 indeholder specialets første delanalyse, hvori EU's første klimapakke (CO2-energiskatten) analyseres.
Afsnit 7 indeholder specialets anden delanalyse, hvori EU's anden klimapakke (kvotedirektivet) analyseres.
Afsnit 8 indeholder specialets tredje delanalyse, hvori EU's tredje klimapakke (udvidelse og videreførelse af kvotehandelssystemet) analyseres.
Afsnit 9 indeholder en diskussion af RCHI- antagelser om hhv. stabilitet og forandring. Afsnittet afsluttes med en vurdering af hvorvidt RCHI- antagelserne kan bekræftes på baggrund af specialets analyse.
Afsnit 10 indeholder specialets konklusion, hvori vi konkluderer på specialets problemformulering.
Afsnit 11 samler op på RCHI-tilgangens fordele og begrænsninger.
Afsnit 12 indeholder specialets todelte perspektivering.