Af Niels Fuglsang
Artiklen er en del af et universitetsspeciale fra 2011.4.4 Idéparadigme 3: Neoliberalisme
Den neoliberale idé handler i sin essens om, at markedet er staten overlegent, og at staten derfor bør begrænse sin størrelse og indflydelse i samfundet. Jeg vil i dette afsnit analysere, hvordan denne idé fik indflydelse på den danske energipolitik og bidrog til at skabe evolutionær institutionel forandring i energisektoren. Jeg begynder med at redegøre for den neoliberale idé og dens udbredelse. Derefter analyserer jeg, hvordan idéen påvirkede de danske energiaktørers interesser – og samtidig blev brugt af strategiske aktører – og på den måde skabte institutionel forandring i energisektoren.
4.4.1 Den neoliberale idé
I 1970’erne begyndte
keynesianismens idéer, som på dette tidspunkt havde fået en enorm indflydelse i de vestlige økonomier, at blive udfordret. Inflation kombineret med høj arbejdsløshed var på dette tidspunkt blevet et stort problem. Keynesianismen udpegede arbejdsløsheden som det problem, der skulle bekæmpes, men var tilsyneladende ude af stand til at levere et svar på, hvordan inflationen kunne afhjælpes. Det var i denne kontekst, at den neoliberale ideologi leverede et nyt bud på statens forhold til markedet. Den amerikanske nobelprisøkonom Milton Friedman havde allerede i 1959 formuleret sine idéer om forholdet mellem arbejdsløshed og inflation. Dette perspektiv er blevet kaldt det monetaristiske perspektiv. Disse idéer skulle vise sig meget velegnede til at fortolke den stagflationskrise, Vesten stod i. Jeg vil ikke gå længere ind i Friedmans argumentation, men blot nævne, at hans løsning var, at staten i det store og hele skulle blande sig uden om markedet, da staten risikerede at ødelægge markedsmekanismen og skabe nye økonomiske kriser. Denne argumentation inspirerede mange datidens politiske ledere, herunder vigtigst i Europa Margaret Thatcher, der var premierminister i Storbritannien i perioden 1979-90 (Hall, 1986: 100-136). Helt overordnet påstod den filosofi, som hun byggede sin politik på, at markedet er staten overlegent, og at man derfor burde vende tilbage til et samfund, hvor staten fyldte mindre, og mere var overladt til markedet. Det er det, jeg mener med den neoliberale idé.
4.4.1.1 EU’s indre marked for energi
I 1985 forelagde den nyligt valgte formand for EU-Kommissionen, Jacques Delors, en hvidbog om oprettelsen af et fælles marked i EU. Det var allerede nedskrevet i Romtraktaten fra 1957, at medlemslandene skulle arbejde for et ”fællesmarked”. Men det var aldrig rigtig blevet til noget. Nu greb kommissionsformanden fat i tidens idéer og gjorde fællesmarkedet til sit projekt. Ikke underligt støttede blandt andre den britiske regering projektet helhjertet. I 1987 vedtog EU-landene den såkaldte fællesakt, der skulle bane vejen for et indre marked for varer, personer, tjenesteydelser og kapital. Det indre marked skulle åbne de nationale markeder og sikre et indre marked i hele EU, hvor staterne ikke måtte subsidiere eller favorisere deres egne producenter. Der skulle være lige vilkår for alle (Jabko, 2006: 15-20, Petersen, 2011: 79-81).
I 1988 forelagde Kommissionen en hvidbog om det indre energimarked og i 1990-91 vedtoges to direktiver om transit af el- og naturgas samt prisgennemsigtighed. Det følgende år forelagde Kommissionen en plan for, hvordan el og gassektoren skulle liberaliseres, og EU vedtog i forlængelse heraf i 1996 og 1998 direktiver, der rettede sig mod liberaliseringen af henholdsvis elmarkedet og gasmarkedet. Disse opdateredes senere i henholdsvis 2002 og 2003. Den frie konkurrence blev her set som et redskab til at sikre en mere omkostningseffektiv energisektor. Metoden, som blev indskrevet i el- og gasdirektiverne, gik ud på at adskille infrastrukturen (el og gasnetværk) fra den kommercielle virksomhed (salg af el og gas) (Interview, Bang: 00.37.00). Derudover ville man sikre, at el- og gaskunder fik fri adgang til markedet. Det vil sige, at kunderne selv skulle kunne bestemme, hvem de ville købe henholdsvis el og gas fra. Som elkunde skulle man eksempelvis ikke være tvunget til at købe el fra det lokale kraftværk. Endelig foreskrev direktiverne, at der ved etablering af ny produktionskapacitet skulle være fri adgang for energiselskaber til at byde ind på disse opgaver – det skulle altså ikke være staten, der bestemte, hvem der skulle have opgaven (Rüdiger, 2007: 134-163; Trong og Limann, 2009: 37-51).
Målet var, at man ved at åbne for det frie marked og bryde de gamle monopoler ned ville få en mere omkostningseffektiv energisektor, og at dette i sidste ende også ville betyde lavere priser for kunderne (Jabko, 2002: 91-96). Den neoliberale tanke om, at markedet grundlæggende er mere effektivt end staten, blev på denne måde implementeret i energisektoren via EU’s indre marked.
4.4.2 Neoliberalismens indflydelse på den danske energipolitik
Den neoliberale idé om, at markedet er mere effektivt end staten, blev fra 1996 forsøgt institutionaliseret i den danske energisektor først af Svend Auken og dernæst af Anders Fogh Rasmussen som strategiske aktører. Den neoliberale idé stred mod mange af de institutioner, der eksisterede i den danske energipolitik efter to årtier med keynesiansk regulering for at sikre forsyningssikkerhed og derefter en årrække med keynesiansk regulering for at sikre klimahensyn. Derfor måtte den neoliberale idé tilpasses for at kunne skabe institutionel forandring i energisektoren, da de eksisterende institutioner langt fra kunne betragtes som værende i krise i 1996 på samme måde, som de var i 1973.
4.4.2.1 Institutionel ramme
De neoliberale idéer begyndte at få indflydelse i den danske energisektor i midten af 1990’erne. På dette tidspunkt var energisektoren ganske reguleret som følge af både de keynesianske idéer og klimaidéerne, hvis påvirkning og institutionalisering jeg har analyseret i de tre foregående afsnit 4.1-4.3
43. Disse rammer passede ikke sammen med den neoliberale idé om, at staten skulle overlade udviklingen til markedet. En direkte institutionalisering af neoliberalismen ville eksempelvis betyde et farvel til det system af subsidier, man havde udviklet gennem årene. Der var mange politikere, der havde investeret politisk kapital i disse keynesianske institutioner, og mange erhvervsvirksomheder, der producerede vindmøller, havde indrettet sig efter, at de blev støttet med subsidier fra staten. Derfor var de keynesianske klimainstitutioner via, hvad Pierson kalder ”positive feedback”, blevet stærkere og stærkere. Hvis institutionerne blev brudt ned, ville mange virksomheder gå fallit, og mange politikere og embedsmænd måtte se deres arbejde smidt ud med badevandet. Der ville derfor være mange aktører, der ville kæmpe imod en direkte institutionalisering af neoliberalismen – kort fortalt alle de aktører, der havde investeret i de eksisterende institutioner. Og det var efter to årtier ikke så få. Derfor må den neoliberale idé ifølge min analysemodel tilpasse sig for at kunne skabe institutionel forandring. Det er de strategiske aktører, der har muligheden for at tilpasse idéen. Jeg vil i de følgende afsnit analysere, hvordan henholdsvis Svend Auken og Anders Fogh Rasmussen forsøgte at institutionalisere de neoliberale idéer.
Først vil jeg kort understrege, at neoliberalismens påvirkning er fundamentalt forskellig under Auken og under Fogh. I 1990’erne kommer påvirkningen indirekte fra EU, hvor idéen opererer via EU-Kommissionen. Under Fogh er påvirkningen direkte via Fogh selv. Min model, jf. hvilken idéer kun kan institutionaliseres, såfremt de passer ind i den institutionelle kontekst, de arbejder inden for, gælder kun delvist, hvad angår 1990’erne. Danmark kunne nemlig reelt blive tvunget eller i hvert fald stærkt presset af EU til at institutionalisere idéen. Det ændrede dog ikke på, at idéen ville møde modstand, såfremt den ikke passede til de gældende institutioner. Og idéen mødte modstand, som det vil fremgå af de følgende afsnit.
4.4.2.2 Strategisk aktør 1: Svend Auken
Svend Auken var ikke tilhænger af den neoliberale idé. Han var ideologisk modstander af idéen om det frie markeds overlegenhed i forhold til staten. Ifølge hans tidligere medarbejder i Energiministeriets ministersekretariat, Flemming Nielsen, var Svend Auken dog overbevist om, at liberaliseringen ville komme, og at det derfor handlede om at få tilpasset disse idéer således, at de ikke kom i konflikt med klimaidéens udformning i klimapolitikken. Flemming Nielsen forklarer Aukens position således:
”(…) lige efter han [Svend Auken] var blevet minister i 94, der havde Dansk Fjernvarme et landsmøde i slutningen af oktober, hvor de gerne ville have ham til at komme og tale. (…) Der var det første gang, vi sådan skulle formulere det: hvad var hans energipolitiske budskaber? (…) Og der lavede vi så det billede, at i EU der kører der to tog. Det ene er et liberaliseringstog. Og det er andet, det er miljøtoget (…). Og det, Svend Auken vil, det er, at de to tog skal køre parallelt med hinanden.” (Interview, Nielsen, 01.07.31)
Det kunne være svært at kombinere et stort indre marked i EU, hvor alle elproducenter skulle konkurrere mod hinanden om kunderne, hvis nogle af elproducenterne blev støttet økonomisk af staten. Det var unfair konkurrence. Derudover kunne det blive svært for staten at få elselskaberne til at opføre nye vindmøller. Elselskaberne kunne ikke forventes at indvillige i at bygge nye vindmøller eller at forske i vedvarende energi, hvis det ikke kunne betale sig økonomisk. Således kunne det blive svært at føre en ambitiøs klimapolitik fremover i en neoliberal energisektor. (Interviews, Hoffmann: 01.15.30; Nielsen: 01.12.40)
I Energi 21 fylder de neoliberale idéer ligeledes meget. Det er samme synspunkt – jf. Flemming Nielsens udtalelse ovenfor – der her i planen fremføres fra Energiministeriets side: De direktiver for det indre energimarked, som var på vej fra EU, skulle gennemføres på en måde, så det ikke gik ud over klima- og miljøhensyn. Det formuleres således:
”Den danske regering støtter gennemførslen af det indre energimarked, men under den klare forudsætning, at markedsåbningen ikke skader mulighederne for forbedring af miljøet.” (Energiministeriet, 1996: 20)
Den strategiske aktør Svend Auken måtte altså finde en måde, hvorpå han kunne kombinere klimaidéerne med de neoliberale idéer, uden at det gik ud over klimaindsatsen.
4.4.2.3 Institutionel forandring 1: elreformer i 1990’erne
Svend Aukens strategi var, ifølge Flemming Nielsen, at han ville påvirke implementeringen af de neoliberale idéer på EU-niveau, før de blev institutionaliseret som direktiver. Det ville han gøre for at sikre sig, at markedsåbningen kunne forenes med klimahensynene. Auken kendte flere af de kommissærer, der stod i spidsen for liberaliseringsdirektiverne. Han holdt møder med disse kommissærer og gjorde det klart, at han støttede dem fuldt ud i liberaliseringsprojektet. Men til gengæld skulle der indarbejdes en mulighed for at prioritere klima- og miljøhensyn i energipolitikken. Løsningen blev de såkaldte ”Public Service Obligations” der blev indskrevet i eldirektivet fra 1996
44.
Public Service obligations (PSO)-modellen – som den blev indført i Danmark – er en afgift, der opkræves automatisk på borgernes elregning. Ved at indføre PSO-systemet omlagde man støtten til vedvarende energi fra at være statsfinansieret til at blive opkrævet fra borgerne som en afgift. Alle forbrugere blev med PSO-systemet forpligtet til at købe en vis andel af deres el (prioriteret el) fra vedvarende kilder til en fastsat pris. Og så kunne de ellers købe resten af deres el på det frie marked. PSO-afgiften, som blev opkrævet fra forbrugerne, gik både til at sikre den fastsatte minimumspris og til at støtte forskning og udvikling af vedvarende energi (Interview, Hoffmann: 01.17.30; Skytte et al, 2004: 108-109).
I juni 1996 vedtog Folketinget – traditionen tro med et bredt flertal hen over midten – den nye ellov (lov 486). Loven var det første stykke lovgivning i liberaliseringen af det danske elmarked. De største kunder fik nu mulighed for frit at købe el på markedet, og den danske PSO-model blev introduceret (Trong og Limann, 2009: 42-43). I 1999 indgik Folketingets partier yderligere et bredt forlig
45 om markedsåbninger frem mod den totale åbning i 2003 og adskillelse – eller ”unbundling” – af elproduktion og drift af elnettet. Kraftværkerne måtte ikke længere stå for netdriften, da dette var konkurrenceforvridende. I dag kan alle elkunder frit købe el på markedet.
På ovennævnte måde kunne Auken forene den neoliberale idé og klimaidéerne i den konkrete lovgivning. Og han kunne – ved at anvende idéerne – samle Folketingets partier om at udarbejde en samlet aftale, der både tilfredsstillede de partier, hvis interesser i høj grad var påvirket af klima-idéerne (Socialdemokraterne, SF og de Radikale), og de aktører, der ønskede en højere grad af liberalisering i elsektoren. Til disse hører EU-Kommissionen og de borgerlige partier i Danmark (Interview, Nielsen: 01.15.00).
Dette er et eksempel på, hvad Nicolas Jabko kalder ”an alliance of strange bedfellows” jf. afsnit 3.5. Alle aktører fik noget ud af aftalen. EU-Kommissionen og de borgerlige partier, der er påvirket af de neoliberale idéer, fik ændret institutionerne i en neoliberal retning. Det grønne flertal i Folketinget fik samtidig bevaret de klimamålsætninger, som det anså for vigtige. På den måde førte den neoliberale idé igennem den strategiske aktør Svend Auken til institutionel forandring i energisektoren i 1990’erne.
De Lovinfosse – hvis analyse jeg har behandlet i afsnit 2 som en relativt rational choice-orienteret analyse – lægger stor vægt på reformen i 1999 som et skifte i dansk energipolitik. Hun forsøger at forklare, hvordan liberaliseringen blev indført på en måde, der fastholdt målene for vedvarende energi. Hun lægger vægt på, at det var Energistyrelsen og Svend Auken, der opfandt reformen, og at de benyttede deres magt til at få den vedtaget i Folketinget uden stor diskussion . Derudover lægger hun vægt på, at aktørerne i det politiske system havde en interesse i at bevare klimamålsætningen, fordi den hidtidige politik for vedvarende energi havde været en succes (de Lovinfosse, 2008: 143-154). De Lovinfosse skriver: ”
it appears that the minister of Environment and Energy persuaded the political parties rather easily”. Jeg mener ikke, at dette er en fyldestgørende forklaring. Det er ikke muligt at forstå elreformerne i 1990’erne uden at have blik for den kombination af idéer, der lå bag. Grunden til, at 1999-reformen var mulig, er, at den kombinerede flere forskellige idéer i én pakke, således at en bred samling af aktører kunne acceptere resultatet. På den måde kunne de neoliberale idéer indpasses i klimainstitutionerne. Metoden i energipolitikken ændredes her fra statslig regulering til markedsregulering, men målet forblev at sikre bæredygtighed i energisektoren.
4.4.2.4 Strategisk aktør 2: Anders Fogh Rasmussen
Da Anders Fogh Rasmussen overtog regeringsmagten i 2001, var det første gang siden 1973, at det ”grønne flertal” i Folketinget blev brudt. Det betød, at Det Radikale Venstre ikke længere kunne danne energipolitisk flertal sammen med Socialdemokraterne og Socialistisk Folkeparti for at prioritere vedvarende energi i lovgivningen. Nu havde Venstre, De Konservative og Dansk Folkeparti sammen et flertal i Folketinget.
Der er ingen tvivl om, at Anders Fogh som politiker var påvirket af neoliberale idéer. I hvor høj grad han førte en neoliberal politik som statsminister er dog et omdiskuteret emne. Han skrev i 1993 bogen ”Fra socialstat til minimalstat – en liberal strategi”, hvor han argumenter for en lille stat, som i bund og grund kun skal sørge for, at markedets regler gælder. Han har senere taget afstand fra denne bog, og man må nok konstatere, at såfremt det var hans mål at afvikle den danske velfærdsstat, er dette ikke lykkedes.
De indgreb, han foretog i forhold til den vedvarende energi, kan dog godt forstås ud fra hans neoliberale tilgang til politik. Da Fogh blev statsminister, slog han fast, at den offentlige sektor efter hans mening var blevet et for bureaukratisk system, og at det var på tide at gøre op med dette system, da det hæmmede den enkeltes frihed. I sin første nytårstale sagde han eksempelvis:
”Vi vil sætte mennesket før systemet. Den enkelte skal have større frihed til at forme sit liv (…) Regeringen vil fjerne overflødige råd og nævn og institutioner. Det bliver en meget omfattende sanering. Vi vil rydde op i dette mellemlag, som tapper ressourcer og fjerner opmærksomhed fra det væsentlige.”46
4.4.2.5 Institutionel forandring 2: opgøret med Auken
Anders Fogh Rasmussen var først og fremmest ude efter det, som han kaldte offentlige ”smagsdommere” og ”eksperter”. Men Aukens ministerområde blev tillige et af de systemer, som Fogh gjorde op med. Han mente, at Auken havde opbygget et imperium, der kostede alt for mange penge, og at man med fordel kunne gennemføre besparelser på Aukens område. Fogh-regeringen skar, som tidligere nævnt, i støtten til vindenergi og aflyste i første omfang tre vindmølleparker, som Auken havde lovet at lade opsætte. Miljøminister Hans Christian Schmidt gennemførte omfattende besparelser i Miljøministeriets budget (i alt 3,7 milliarder kroner fra 2002-2005)
47. Selv om miljø og energi under Fogh blev til to adskilte ministerområder, kan disse indgreb forstås i sammenhæng, da de begge kan ses som et opgør med Aukens imperium, der ifølge Fogh kostede skatteyderne overflødige udgifter. Fogh gav udtryk for, at indgrebene ikke ville få negative konsekvenser, men blot ville fjerne overflødige udgifter. I sin tale på Venstres landsmøde i 2003 sagde han således:
”Det er rigtigt, at regeringen har sparet på udgifterne i Miljøministeriet (…) Vi har blot fjernet de overflødige ekstrapenge, som Auken havde krævet ind til sit miljøimperium. Besparelserne går ikke ud over miljøet.”48
Som nævnt i afsnit 4.3.2.6 blev vindmølleprojektet dog senere sat på dagsordenen igen. Støtten til bygning af vindmøller blev sat op i 2007, og nye vindmølleparker blev igen planlagt. Foghs neoliberale tilgang til energipolitikken fik således ikke indflydelse i mere end en afgrænset periode. Forklaringen kan findes i den kendsgerning, at klimaidéerne på dette tidspunkt var institutionaliserede som en politik. Jf. Scott og Pierson var institutionerne blevet robuste med tiden. Derfor var det meget svært at institutionalisere en tredje idé, nemlig neoliberalismen, hvis ikke denne kunne tilpasses til de eksisterende institutioner. Hos Fogh kom neoliberalismen til at stå i modsætning til de eksisterende institutioner, og dermed fik den ikke mulighed for at blive institutionaliseret permanent.
4.4.3 Opsummering: neoliberalismens indflydelse på dansk energipolitik
Jeg har i dette afsnit vist, hvordan den neoliberale idé blev institutionaliseret af den strategiske aktør Svend Auken i 1990’erne via en række elreformer. Jeg har dernæst vist, hvordan et efterfølgende forsøg på at institutionalisere idéen fra den strategiske aktør Anders Fogh Rasmussens side ikke lykkedes. Jeg har argumenteret for, at forskellen på de to situationer var den, at hvor Auken tilpassede den neoliberale idé til de eksisterende klimainstitutioner i energisektoren, kom neoliberalismen hos Fogh til at stå i modsætning til klimainstitutionerne. Ifølge min model kan en ny idé kun institutionaliseres, såfremt den synes at kunne tilpasses de gældende institutioner, eller såfremt den implementeres i en situation, hvor systemet som sådan befinder sig i en krise så dyb, at de eksisterende institutioner må opgive at løse problemet. Dette er en vigtig del af forklaringen på, hvorfor det lykkes for Auken, men ikke for Fogh.
Jeg har de to foregående afsnit om klimaidéerne og neoliberalismen (4.3 og 4.4) suppleret de eksisterende analyser af accelereringen og den midlertidige opbremsning af udbygningen af vedvarende energi og energieffektivitet i Danmark i 1990’erne og 00’erne. De institutionalistiske analyser (Toke (2002), Toke et. al (2008), Hadjilambrinos (1999) og Mendoca, Lacey og Hvelplund (2009)) kan på forskellig vis forklare udbygningen af vedvarende energi og energieffektivitet med de decentrale institutioner, der prægede energisektoren
49. Men analyserne er svage, når det kommer til at forklare de to temposkift i 1990’erne og igen i 00’erne. Jeg har i min analyse peget på, hvordan de to idéparadigmer, klimaidéerne og neoliberalismen, via godt placerede strategiske aktører kom i spil i energipolitikken. De mere aktørorienterede, rational choice–inspirerede analyser, (De Lovinfosse (2008) samt Karnøe & Buchhorn (2008)), er gode til at udpege de aktører, der gjorde en forskel. Men de er dårlige til at forklare, 1) hvorfor aktørerne handlede, som de gjorde, og 2) hvorfor aktørerne fik held eller ikke fik held til at gennemføre deres planer. Jeg har fokuseret på neoliberalismen og klimaideerne som udgangspunktet for at forstå aktørernes motiver, samt hvorfor deres projekter lykkedes eller ikke lykkedes, ved at undersøge, hvorvidt disse ideer kunne indpasses i de institutioner, der i forvejen fandtes i energisektoren.
Kort fortalt kan man sige, at de institutioner, der eksisterede, før neoliberalismen begyndte at få indflydelse på den danske energisektor, havde som mål at skabe en bæredygtig energisektor. Metoden var keynesiansk regulering. Neoliberalismen standsede til dels muligheden for at foretage keynesiansk regulering, da el- og gasmarkedet nu skulle fungere på markedsvilkår. Formålet med dette tiltag var at skabe økonomisk effektivitet. Men ved at holde den vedvarende energi uden for markedsmekanismen fastholdtes en bæredygtige energisektor som et mål i energipolitikken. Neoliberalismen forandrede således institutionerne evolutionært og ikke revolutionært.
TABEL 4.5: Opsummering af og keynesianismens, klimaidéernes og neoliberalismens indflydelse på dansk energipolitik| | Keynesianismen | Klimaidéerne | Neoliberalismen |
| Institutionel ramme før idéens indflydelse | Ureguleret energisektor
Men keynesianske institutioner er generelt udbredte i Danmark | Keynesiansk reguleret energisektor med forsyningssikkerhed som formål | Keynesiansk reguleret energisektor med bæredygtighed som formål |
| Strategiske aktører, der promoverer idéen | • Handelsministeriet | • Det grønne flertal
• Svend Auken
• Anders Fogh Rasmussen | • Svend Auken
• Anders Fogh Rasmussen |
| Institutionel forandring | Keynesianismen skaber en revolutionær forandring
Fra at være næsten totalt ureguleret bliver energisektoren reguleret og nationaliseret i løbet af 1970’erne og 1980’erne | Klimaidéerne skaber en evolutionær forandring
Fra at være keynesiansk reguleret for at sikre forsyningssikkerhed bliver energisektoren keynesiansk reguleret for at sikre bæredygtighed | Neoliberalismen skaber evolutionær forandring
Neoliberalismen bryder den keynesianske reguleringstanke, men bibeholder klimahensyn som mål for politikken |
| Periode for institutionalisering | 1970’erne og 1980’erne | 1990 - | 1996 - |