Første klimapakke: CO2-energiskatten

Af Helle Bager Eriksen og Andreas Brunsgaard-Jørgensen
Artiklen er en del af et universitetsspeciale fra 2008.

< Metodiske overvejelser

Indholdsfortegnelse

Anden klimapakke (kvotehandels-systemet) >

6. Analyse del 1: Første klimapakke (CO2-energiskatten)

Analyse periode 1: Kronologisk overblik over periodens vigtigste dokumenter og begivenheder.

6.1 Indledning

Institutionel stabilitet trods pres for forandring
I dette afsnit tager vi hul på analysen af institutionsudviklingen i EU's klimapolitik. Analysen vil sammen med de efterfølgende analyser bidrage til at besvare, hvad der forklarer stabilitet og forandring i EU's klimapolitik. I dette afsnit analyseres EU's første klimapakke (se afsnit 2.2). Udgangspunktet for den første klimapakke er Rådets vedtagelse af en fælles CO2-stabiliseringsmålsætning i 1990 (Rådet, 1990a). Denne målsætning repræsenterer i forhold til forandringstypologien en institutionel forandring af 1. grad (jf. afsnit 4.4). CO2-målsætningen bliver to år senere fulgt op af Europa-Kommissionens klimapakke, der indeholder en række konkrete tiltag til at opfylde reduktionsmålsætningen. Denne analyse tager konkret udgangspunkt i Europa-Kommissionens forsøg på at få vedtaget en fælles CO2-energiskat, der udgør grundstenen i EU's første klimapakke. Begrundelsen for dette er, at skatteinstrumentet sammenlignet med klimapakkens tre andre direktivforslag skulle stå for den største CO2-reduktion, samt at vedtagelsen af skatten ville medføre vidtgående konsekvenser for kompetencefordelingen i EU’s klimapolitik. CO2-energiskatten ville jf. afsnit 4.4 have medført en institutionel forandring af 3. grad, men da Rådet vedtog den endelige klimapakke var forslaget om en europæisk CO2-energiskat kasseret. Rådet vedtog klimapakkens tre resterende direktiver, der derved blev den konkrete udmøntning af EU’s CO2-stabiliseringsmålsætning. De tre direktiver repræsenterer en institutionel forandring af 2. grad.

I det nedenstående analyseres, hvorfor CO2-energiskatten ikke blev vedtaget, og dermed hvorfor det ikke lykkedes at skabe institutionel forandring af 3. grad. På den ene side analyseres, hvordan Europa-Kommissionen, som stod i spidsen for forandringskoalitionen, kæmpede for at få vedtaget CO2-energiskatten. På den anden side analyseres modstanden hos enkelte medlemsstater. Dette analyseres i konteksten af klimapolitikkens reproducerende mekanismer. Således analyseres, hvordan de to reproducerende mekanismer, der var fundamentet for den hidtidige institutionelle struktur på klimaområdet jf. afsnit 5.2.3, var modstandsdygtige over for det forandringspres, der kom med Kommissions klimapakke. De reproducerende mekanismer, der analyseres, er hhv. magten af den dominerende koalition (fremover RM- magten af den dominerende koalition (kompetence) og er omstillingsomkostninger (fremover) RM- omstillingsomkostninger (konkurrenceevne).

Sideløbende med EU’s første klimapakke foregik en anden interessant proces med konsekvenser for EU’s klimapolitik. Fællesakten fra 1986 traktatfæstede miljøpolitikken og indførte flertalsafgørelser på nogle områder inden for miljøpolitikken. Vedtagelsen af Maastricht-traktaten medførte nye traktatmæssige ændringer for EU’s miljøpolitik, som klimapolitikken er en del af. For det første blev proceduren for kvalificeret flertalsbeslutninger i Ministerrådet udvidet til at gælde på væsentligt flere områder af miljøpolitikken (se bilag afsnit 13). For det andet blev den fælles beslutningsprocedure, hvor forslag vedtages fælles af både Rådet og Europa-Parlamentet, indført. For det tredje blev miljøbeskyttelse en selvstændig målsætning for EU’s traktatgrundlag. Det fremgår blandt andet, at EU skal fremme bæredygtig vækst, der respekterer miljøet. Europa-Kommissionen fik dermed et direkte juridisk grundlag for at initiere lovgivning på miljøområdet, der var uafhængig det Fælleskaktens bestemmelser om miljøhensyn inden for det indre marked. Maastricht-traktatens ændring af beslutningsproceduren samt indskrivningen af bæredygtighed som en selvstændig målsætning repræsenterer i forhold til forandringstypologien en institutionel forandring af 4. grad. De institutionelle forandringer af beslutningsproceduren, spiller dog ikke direkte ind på analysen af CO2-enerskatten, da den er betegnet som et fiskalt forslag og derfor skal vedtages efter beslutningsproceduren for enstemmighed i Rådet.

6.2 Reproducerende mekanisme - magten af den dominerende koalition

6.2.1 Indledning

I dette afsnit analyseres de aktører og koalitionsformationer, der hhv. advokerede for institutionel forandring og institutionel stabilitet i EU's klimapolitik. Afsnittet analyserer, hvorfor Europa-Kommissionen lancerede en klimapakke, der indeholdt et forslag til en fælles CO2-energiskat, og hvordan Europa-Kommissionen forsøgte at sælge pakken. Dernæst analyseres hvorfor forslaget om en fælles CO2-energiskat, mødte massiv modstand hos medlemsstaterne, og hvad det endelige resultat af klimapakken blev.

6.2.2 Europa-Kommissionen

Europa-Kommissionen stod i spidsen for forandringskoalitionen og forsøgte gennem den fælles CO2-energiskat at udfordre og ændre de institutionelle rammer i retning af øget integration og kompetenceoverdragelse til Europa-Kommissionen. Med lanceringen af klimapakken: En strategi for begrænsning af karbon dioxid udledning og forbedret energi effektivitet i 1992 (Europa-Kommissionen, 1992b), der skulle sikre at EU levede op til sit stabiliseringsmål, valgte Europa-Kommissionen en risikabel strategi. Klimapakken, der udgjorde Europa-Kommissionens forslag til en konkret klimapolitik, repræsenterede en institutionel forandring af 3. grad, da den jf. afsnit 4.4 ville have overdraget væsentlige kompetencer fra nationalstaterne til EU. Det var derfor ikke svært at forudsige, at en fælles CO2-energiskat ville møde stor modstand fra medlemsstaterne. Europa-Kommissionen forfulgte alligevel strategien, da situationen repræsenterede et "åbent vindue" for at øge den europæiske integration og en mulighed for at opnå kompetence på skatteudskrivningsområdet.

Magtkampen internt i Europa-Kommissionen
I det følgende skitseres den interne magtkamp, der udspillede sig i Europa-Kommissionen under udformningen af Europa-Kommissionens udspil til klimapakken. De vigtigste aktører var i den sammenhæng Genereldirektoratet XI miljø (herefter DG miljø), Generaldirektoratet XVII energi (herefter DG energi), Generaldirektoratet II for økonomi og Økonomi(herefter DG økonomi og finans), Generaldirektoratet XXI indirekte beskatning (herefter DG indirekte beskatning) og analyseenhed(cdp) (Jactensfuchs, 1996:140).

DG (miljø) med Miljøkommissær Ripa di Meana var en stærk fortaler for en CO2-energiskat. Ripa di Meana blev i udgangspunktet anset for at være en svag kommissær og havde kun et begrænset portofolio. Det muliggjorde til gengæld, at han helhjertet kunne fokusere på klimapolitikken. Han var udadvendt og populær i befolkningerne, hvilket var vigtigt, da EU manglede folkelig gennemslagskraft. Ripa di Meana’s udgangspunkt for en CO2-energiskat var Rådets vedtagelse af Dublin deklarationen, hvoraf det fremgår, at: "The traditional "command and control" approach should now be supplemented where appropriate, by economic and fiscal measures" (Jachtenfuchs, 1996:141). I DG (miljø) så man CO2-energiskatten som et udtryk for et øget fokus på bæredygtighed, hvor miljøhensyn gik hånd i hånd med økonomisk vækst. Det blev bakket op af DG (Økonomi og Finans), der var enige i, at energibesparelser kunne føre til fremtidige forretningsmuligheder inden for energibesparende teknologier (Jachtenfuchs, 1996:142). Et andet vigtigt argument var, at CO2-energiskatten ville styrke EU’s lederkapacitet på den globale klimascene. EU's ønske om globalt lederskab var således med til at gøre en fælles CO2-energiskat et attraktivt politisk instrument. Men det altafgørende argument for CO2-energiskatten i DG (miljø) var, at en fælles CO2-energiskat ville sætte skub i integrationsprocesserne (Jachtenfuchs, 1996:145).

Mens DG (miljø) og DG (energi) i samarbejde med DG (indirekte beskatning) arbejdede for et forslag til en fælles CO2-energiskat, var DG (skat) modstander af en CO2-energiskat. De fremførte blandt andet de klassiske industrielle argumenter om, at CO2-energiskatte ville skade EU's konkurrenceevne over for USA og Japan, hvilket også var grunden til, at de energiintensive industrier skulle holdes udenfor CO2-energiskatten.

DG (økonomi og finans) var en aktiv medspiller og frembragte analyser og dokumentation for CO2-energiskattens tilsigtede virkning og var stor fortaler for tanken om, at bæredygtig udvikling går hånd i hånd med økonomisk udvikling. DG (økonomi og finans) havde en meget høj status og et troværdigt ry og var modsat DG (miljø) ikke specielt grøn. Argumenterne fra DG (økonomi og finans) kunne således ikke fejes af banen som grønne utopier. Samme rolle spillede analyseenheden (cdP), som var en lille enhed, der rådgav Kommissionsformand Jaques Delors om vigtige emner for fællesskabet.

Så til trods for, at der internt i Europa-Kommissionen var en lang række synspunkter og interesser, der gik i mange retninger, lykkedes det Europa-Kommissionen at nå til enighed om CO2-energiskatten. En stærk samlet Kommission ville bedre kunne overkomme RM- magten af den dominerende koalition (kompetence), der blev udgjort af en række medlemsstater med Storbritannien i spidsen. En vigtig forudsætning for enigheden var udsigten til, at CO2-energiskatten ville udvide EU's kompetencer på skatteområdet, hvilket ville styrke EU's aktørkapacitet på den globale klimaarena. Således kunne en samlet Kommission i 1992 lancere: En strategi for begrænsning af karbon dioxid udledning og forbedret energi effektivitet (Europa-Kommissionen, 1992b), hvori strategiens grundsten var forslaget om en fælles CO2-energiskat.

Europa-Kommissionens strategi om øget kompetence
Europa-Kommissionen havde fået til opgave at lancere en strategi, der kunne realisere EU's stabiliseringsmål (jf. afsnit 2.2). Som ovenstående viser, var der internt i Europa-Kommissionen en række forskellige interesser på spil, men det lykkedes som sagt Europa-Kommissionen at overkomme disse. CO2-energiskatten ville på den ene side sikre, at EU kunne leve op til sin stabiliseringsmålsætning og på den anden side medføre, at Europa-Kommissionen fik udvidede kompetencer på skatteområdet.

Europa-Kommissionen havde tidligt i processen overfor Rådet argumenteret for, at stabiliseringsmålsætningen ikke kunne opnås uden brugen af fiskale instrumenter (Europa-Kommissionen, 1990a), og havde dermed gjort det klart, at der var behov for at ændre EU’s hidtidige institutionelle måde at regulere CO2-udledning på jf. afsnit 5.2.3. Om end Rådet ikke bakkede ideen op, afviste Rådet heller ikke tanken om en CO2-energiskat. Til trods for at en række faktorer vanskeliggjorde brugen af fiskale instrumenter, gik Europa-Kommissionen i gang med at udarbejde et forslag til en fælles CO2-energiskat. Den første vanskelighed Europa-Kommissionen stod overfor, var det forhold, at vedtagelse af fiskale instrumenter er underlagt proceduren for enstemmighed i Rådet, således at blot en medlemsstat kan blokere for vedtagelsen. Derudover blev forslaget til CO2-energiskatten vanskeliggjort af det forhold, at medlemsstaterne har forskellige nationale økonomiske interesser, samt at skatteområdet traditionelt udgør kernen af medlemsstaternes suverænitetssfære (Jordan, 2005:132). Det var derfor helt forventeligt, at forslaget ville møde betydelig modstand hos medlemsstaterne. Det er i den sammenhæng vigtigt at være opmærksom på, at Europa-Kommissionen kunne have valgt en mindre kontroversiel strategi til at opnå stabiliseringsmålsætningen, eksempelvis via tekniske løsninger, regulering, incitamentsstrukturer, programmer, frivillige aftaler, eller andre økonomiske instrumenter eks. kvotehandel.

Til trods for de vanskeligheder, der var forbundet med at vedtage et forslag på skatteområdet, var Europa-Kommissionen opsat på, at CO2-energiskatten skulle være det altdominerende politiske instrument i EU’s nye klimapolitik. Det var derfor afgørende for Europa-Kommissionen at få forslaget sat på dagsordenen på en spiselig måde.

Europa-Kommissionens fokus på CO2-energiskatten som politikinstrument kan langt hen ad vejen forklares med CO2-energiskattens politiske sigte. En fælles CO2-energiskat ville styrke den europæiske integration, og skulle det lykkes at vedtage en europæisk skat, ville chancerne være størst med en grøn miljøskat (Jachtenfuchs, 1996:139). Vedtagelsen af en CO2-energiskat ville således være et kæmpe skridt for europæisk integration og ville medføre væsentlig forandring af de institutionelle rammer for klimapolitikken.

At Europa-Kommissionen delvis var motiveret af et ønske om integration, fremgår af Miljø Kommissær Ripa di Meanas præsentation af klimapakken for Europa-Parlamentet: "Given... the significant degree of institutionel progress, I hope that the House will continue to support the proposal which, as well as being important for our future energy systems and the environment, will contribute towards European intergration and the credibility of the European Community at international level" (Jachtenfuchs, 1996:141). Han understeger desuden, at forslaget ikke alene ville bidrage til den europæiske integration, det vil også give EU aktørkapacitet globalt. CO2-energiskatten er således grundlaget for, at EU's gryende ambitioner om at være en global aktør kan realiseres.

Europa-Kommissionens strategiske brug af CO2-energiskatten bliver også fremhævet af Riordan og Jäger i deres analyse af global klimapolitik:"Not surprisingly, given the Commission's traditionel desire to expand EC competence, it chose the path of trying to develop a complete and ambitious package of measures to be agreed together. The most ambitious of these namely the carbon energy tax, proved to be the most contentious, and delayed all the others" ( O'Riordan et Jäger, 1996:164).

Argumenter for CO2-energiskatten
Europa-Kommissionen brugte en række argumenter til at fremme forslaget om CO2-energiskatten. For at imødekomme medlemsstaternes forventede modstand understregede Europa-Kommissionen gentagende gange, jf. diskussionen i næste kapitel om omstillingsomkostninger (afsnit 6.3), at CO2-energiskatten ikke ville skade den økonomiske vækst. For yderligere at imødekomme Rådets forventede kritik lancerede Europa-Kommissionen oprettelsen af en strukturfond, der skulle kompensere de mindst økonomisk udviklede medlemsstater, for hvem CO2-energiskatten ville have de største økonomiske konsekvenser (Jachtenfuchs, 1996:146).

Med udgangspunkt i subsidiaritetsprincippet argumenterede Europa-Kommissionen endeligt for, at det var nødvendigt at lancere CO2-energiskatten som et fælles instrument, da det ellers ville medføre konkurrenceforvridninger medlemsstaterne imellem. (Jachtenfuchs, 1996:147).

Lederskabsambition som argumentation for nødvendigheden af en fælles CO2-energiskat.
I begyndelsen af 1990'erne fik EU ambitioner om at indtage en afgørende rolle på den globale klimascene. EU ønskede at påvirke FN's klimakonference i Rio. For at fremstå troværdig som leder krævede det, at EU havde instrumenterne til at efterleve de flotte målsætninger. Argumentet om at EU skulle indtage en lederskabsrolle på den globale klimapolitiske scene blev slået fast, da Rådet vedtog "Environmental Imperative declaration" (Rådet, 1990c). Deklarationen fastslår, at EU skal spille en ledende rolle i den globale klimapolitik, og at det derfor er nødvendigt at vedtage en progressiv klimapolitik. EU har således en forpligtigelse til at bekæmpe miljøproblemer ved internationale forhandlinger. Deklarationen opfordrer Europa-Kommissionen til at præsentere en stærk EU position på den kommende klimakonference i Rio og slutter af med at understrege, at "fællesskabet" og dets medlemsstater vil gøre alt, hvad de kan for at tilslutte sig klimakonventionen (Rådet, 1990c).

Med denne deklaration i ryggen fremførte Europa-Kommissionen argumentet om, at øget integration på klimaområdet herunder den fælles CO2-energiskat var en forudsætning, hvis EU skulle være en leder på den globale klimascene:

"On the other hand, the quest for leadership was increasingly used by Commission to justify its competence in the field of global environmental policy. In other words leadership became increasingly important for the institutional debate within the EC and the conflict between supranational integration and member state dominance (Jachtenfuchs, 1996:134)".

Europa-Kommissionen argumenterede således på den ene side for, at ambitionerne om en lederskabsrolle på globalt plan var stærkt forbundet med vedtagelse af CO2-energiskatten. Lederskabsambitionerne retfærdiggjorde og nødvendiggjorde en fælles CO2-energiskat. Samtidig ville vedtagelsen af CO2-energiskatten nødvendiggøre, at Europa-Kommissionen påtog sig en lederskabsrolle. Det er altså et argument om, at Europa-Kommissionen i modsætning til medlemsstaterne, bør have kompetencen til at handle på klimaområdet, og at Europa-Kommissionen i højere grad skal involveres i internationale forhandlinger og tale på vegne af EU.

Det fremgår desuden af introduktionen til klimapolitikken, at lederskabsargumentet bliver brugt som et stærkt argument for nødvendigheden af strategien:

"With the completition of the Internal Market, the European Community will be the biggest economic/trading partner in the world with the political potential to exercise an important level of moral, economic and political influence and authority. As such the Community owes it to both present and future generations to put its own house in order and to provide both leadership and example to developed and developing countries alike in relation to protection of the environment and the sustainable use of natural ressources" (Europa-Kommissionen, 1992b).

Europa-Kommissionens selvproklamerede ambition om globalt lederskab på klimaområdet, styrkede det interne pres for at vedtage og implementere redskaber, der kunne opfylde stabiliseringsmålsætningen. Ved at koble spørgsmålet om globalt lederskab til spørgsmålet om CO2-energiskatten, kunne Europa-Kommissionen presse de dominerende medlemsstater til yderligere integration med dertil hørende kompetenceoverdragelse til Europa-Kommissionen. På den måde blev det sværere for medlemsstaterne at afvise forslaget om CO2-energiskatten, da en afvisning samtidig ville betyde en afvisning af målsætningen om EU’s fremtidige rolle på den internationale klimascene (Jachtensfuchs, 1996:103).

Europa-Kommissionen som eksponent for forandringskoalition forsøgte således, at øge sin forhandlingsmagt og derved overkomme RM- magten af den dominerende koalition
(kompetence) og ændre den eksisterende institutionelle struktur.

6.2.3 Rådet/medlemsstaterne

Kravet om enstemmighed i Rådet gjorde, at udsigten til, at Europa-Kommissionens kontroversielle CO2-energiskat ville blive vedtaget, var dårlig. Alligevel var der elementer, der gav grund til optimisme. På det fælles møde i ministerrådet for energi og miljø i december 1991, et halvt år inden Europa-Kommissionen præsenterede sin endelige klimapakke, tilkendegav Rådet sin accept af behovet for anvendelsen af økonomiske instrumenter for at opnå EU's CO2 stabilitetsmålsætning:

The Council basing itself on the existing studies and analyses, recognises that the national programmes and specific measures referred to above are unlikely to be sufficient alone to reach CO2 the Community objective of CO2 stabilization. It further recognises that, in order to reach CO2 stabilization in a cost-effective way, higher energy pricing through the use of fiscal instruments is likely to be needed to complement national and Community energy efficiency programmes (Rådet, 1991).

Den principielle opbakning til økonomiske instrumenter betød dog ikke, at Rådet kunne enes om hvilke instrumenter, der præcist skulle bruges, samt hvordan udformning af en eventuel energiskat skulle se ud.

Storbritannien
Storbritannien stod i spidsen for koalitionen mod forandring og erklærede fra første færd sin klare modstand mod CO2-energiskatten og udgjorde qua enstemmighedsproceduren den centrale aktør i RM- magten af den dominerende koalition (kompetence). Storbritannien var af den opfattelse, at retten til skatteudskrivning var et nationalt anliggende. Storbritanniens modstand var principielt ikke rettet mod en CO2-energiskat som politisk instrument. Modstanden vedrørte derimod spørgsmålet om kompetencefordelingen mellem medlemsstaterne på den ene side og EU på den anden side. Storbritannien fastholdt stædigt, at kompetencen til skatteudskrivning skulle ligge hos medlemsstaterne (O’Riodan & Jäger, 1996:165). Storbritannien argumenterede således for, at det ville være mere passende at lade det være op til medlemsstaterne selv at vurdere, hvordan de ville imødekomme CO2 stabiliseringsmålsætningen, herunder om de ville benytte sig af skatteinstrumentet.

Storbritanniens argumentation byggede på subsidiaritetsprincippet dvs. princippet om, at beslutninger i EU skal træffes på lavest mulige administrative og politiske niveau. CO2-energiskatten skulle derfor vedtages nationalt og ikke på EU niveau. Det er interessant, at Europa-Kommissionen jf. afsnit 6.2.2 også brugte subsidiaritetsprincippet til legitimere CO2 -energiskatten. Europa-Kommissionens argumentation var diametral modsat Storbritanniens, idet Europa-Kommissionen fremhævede nødvendigheden af en fælles EU beskatning for at undgå konkurrenceforvridning. Der er ingen tvivl om, at Storbritannien brugte subsidiaritet princippet strategisk for at opretholde den eksisterende institutionelle struktur. Storbritanniens modstand af CO2-energiskatten var reelt ikke funderet i subsidiaritetsprincippet, men derimod i en generel modstand mod overdragelse af beslutningskompetence til EU specielt på et så centralt område som skat (Collier, 1997:55).

Storbritannien stod ikke alene med sin kritik, men meget tyder på, at flere lande ikke vedstod sig deres reelle modstand af forslaget. Givet beslutningsproceduren for enstemmighed i Rådet samt Storbritanniens åbenlyse modstand af CO2-energiskatten lod de Storbritannien tage kampen op med Europa-Kommissionen og dens allierede (Collier, 1997:54). I situationer hvor enstemmighed i Rådet er påkrævet, styrkes de lande, der ønsker stabilitet betydeligt, da det qua deres vetoret er meget sværere at få forandringer gennemført.

Den dominerende koalition ønskede at opretholde den eksisterende institutionelle struktur, og qua beslutningsproceduren var den stærk nok til at modstå det pres, der kom fra forandringskoalitionen jf. afsnit 5.2.3. Forandringskoalitionen bestod udover Europa-Kommissionen af Tyskland, Holland og Danmark, der alle var stærke fortalere for forslaget om en fælles CO2-energiskat. Frankrig, Italien, Belgien støttede principielt ideen om en energibeskatning, men kunne ikke finde fælles fodslag om hvorvidt skatten skulle udformes som en CO2 -skat, en energiskat eller som en kombination af begge (Jachentenfuchs, 1996:179).

Presset på Storbritannien for at acceptere CO2-energiskatten steg gradvist, og kulminerede da en række lande heriblandt Tyskland truede med at blokere for EU’s ratifikation af FN’s Klimakonvention, hvis Storbritannien ikke stemte ja til CO2- energiskatten. Storbritannien opfattede Tysklands trussel som bluff og fastholdt sin modstand mod CO2-energiskatten. Da Spanien, Portugal og Luxemburg senere tilsluttede sig Storbritannien og erklærede deres modstand til CO2-energiskatten, stod det dog klart, at CO2 -energiskatten ikke ville opnå enstemmighed i Rådet (O’Riordan&Jäger, 1996:166-167). Til trods for presset var det således ikke muligt at skabe institutionel forandring. Der blev indgået et kompromis, der indebar, at EU såvel som alle medlemsstaterne ville ratificere klimakonventionen på den ene side, mens Europa-Kommissionen på den anden side, ville droppe forslaget om CO2-energiskatten og i stedet fremsætte et forslag til et frivilligt nationalt beskatningsprogram for CO2.

Re-nationalisering af klimapolitikken
Klimapakkens tre andre direktivforslag hhv. direktivet om energieffektivitet (SAVE), direktivet om vedvarende energi (ALTENER) og direktivet vedrørende mekanismer til at overvåge medlemsstaternes CO2 udledning blev alle vedtaget, men i meget reducerede udgaver sammenlignet med Europa-Kommissionens oprindelige forslag. Klimapakken repræsenterer på sin vis en institutionel forandring af 2. grad, men kendetegnende for alle tre direktiver var, at de i deres vedtagne form alle var stærkt re-nationaliserede (Jachtenfuchs, 1996:180).

SAVE direktivets endelige skæbne illustrerer re-nationaliseringensprocessen for alle tre direktiver. Da Europa-Kommissionen fremsatte direktivforslaget om energieffektivitet indeholdt det en række specifikke energi effektiviserende tiltag. Men ved behandlingen i Rådet blev direktivforslaget reduceret til et rammeforslag. I rammedirektiver sætter EU de overordnede principper og retningslinjer for et politikområde, mens det er op til medlemsstaterne selv at udforme og implementere nationale politikker (Collier, 1997: 55-56). Det endelige SAVE direktiv indeholdt eksempelvis minimums standarder for isolering af nybyggeri, hvorimod det oprindelige forslag havde præcise mål for energibesparelse i bygninger. Re-nationaliseringen af direktivforslagene vidner om en opfattelse i Rådet, der favoriserede medlemsstaternes kompetence vis-a-vis Europa-Kommissionens. Re-nationaliseringen af direktivforslagene kan således på samme måde som forslaget om CO2-energiskatten forstås som et udtryk for en kompetencemagtkamp mellem EU og medlemsstaterne. En magtkamp medlemsstaterne endte med at vinde. Det bidrager til forklaringen om, hvorfor den institutionelle struktur forblev stabil i perioden på trods af et massivt forandringspres.

Parallelt med Europa-Kommissionens klimapakke foregik en anden spændende institutionel proces i forbindelse med Maastricht-traktaten. Udvidelsen af subsidiaritetsprincippet i Maastricht-traktaten til alle EU’s aktiviteter (jf. afsnit 13) kan som i det ovenstående forstås som en styrkelse af medlemsstaterne, idet subsidiaritetsprincippet fungerer som en garant for, at beslutningerne bliver foretaget på det lavest mulige politiske niveau. Maastricht-traktaten medførte betydelige udvidelser af fællesskabets kompetencer på miljøområdet, blandt andet med udvidelsen af kvalificerede flertalsbeslutninger i Ministerrådet. I artikel 130s, stk. 2 fastslås det dog, at beslutninger på miljøområdet, der har betydning for enten skatte- eller energipolitik, fortsat vil være underlagt proceduren for enstemmighed (Jachentenfuchs,1996:178). Så selv om EU’s miljøkompetence generelt udvides med Maastricht-traktaten fastholdes medlemsstaternes kompetence på de for nationalstaten centrale politikområder skat og energi. Det betyder, at forslaget til CO2-energiskatten, hvis det havde været underlagt Maastricht-traktatens beslutningsprocedure, alligevel ville have været underlagt proceduren for enstemmighed i Rådet. Forslaget ville dermed under alle omstændigheder været blevet blokeret af Storbritannien. De institutionelle forandringer af traktaten ville derfor ikke direkte have bidraget til at skabe institutionel forandring.

EU’s endelige klimapolitik og Maastricht-traktaten er således begge udtryk for den samme institutionelle tendens. En tendens, der cementerer medlemsstaternes dominans på de politikområder, klimapolitikken er underlagt. Den decentrale institutionelle struktur blev altså sikret af RM- magten af den dominerende koalition (kompetence).

6.2.4 Teoretisk og empirisk opsamling

Europa-Kommissionen brugte lanceringen af EU’s første klimapakke strategisk til at præsentere en klimapolitik, der indeholdt et forslag om en CO2-energiskat, der ville overdrage væsentlige kompetencer til Europa-Kommissionen og derved styrke den europæiske integration. En sådan institutionel forandring ville have repræsenteret en institutionel forandring af 3. grad.

Klimapolitikkens institutionelle struktur blev reproduceret af en koalitionsdannelse med Storbritannien i spidsen. Således viste RM- magten af den dominerende koalition (kompetence) sig modstandsdygtig over for forandringskoalitionens pres. Langt hen ad vejen kan dette forklares ved det forhold, at fiskale forslag skal vedtages ved enstemmighed i Rådet. Storbritannien kunne derved true Europa-Kommissionen med at bruge sin vetoret, hvilket i sidste ende fik Europa-Kommissionen til at droppe det kontroversielle forslag om CO2-energiskatten.

Resultatet af Europa-Kommissionens første klimapakke blev, at klimapakken blev vedtaget, men uden CO2-energiskatten. De resterende tre direktivforslag blev dog vedtaget, men i en kraftigt modificerede udgaver. Ændringerne medførte således ikke forandringer i kompetencefordelingen mellem EU og medlemsstaterne. Ændringerne i klimapolitikken repræsenterer således jf. afsnit 4.4 institutionelle forandringer af 2. grad. De gennemførte institutionelle forandringer viste sig overvejende at være en forlængelse af den institutionelle sti, der eksisterede før 1992 jf. afsnit 5.2.3.

6.3 Reproducerende mekanisme - omstillingsomkostninger

6.3.1 Indledning:

I dette afsnit analyseres, hvordan klimapolitikkens institutionelle struktur blev påvirket af CO2-energiskattens økonomiske konsekvenser. I den sammenhæng analyseres to modsatrettede økonomiske synspunkter. Enkelte medlemsstater argumenterede for, at CO2-energiskatten ville forringe EU’s internationale konkurrenceevne og derved skade den økonomiske vækst, mens Europa-Kommissionen hævdede, at bæredygtighed (CO2- energiskatten) var en forudsætning for fortsat økonomisk vækst.

6.3.2 Europa-Kommissionen

Startskuddet for EU's første klimapakke og diskussionen om CO2-udledningen var EU's stabiliseringsmålsætning, der blev vedtaget i 1990 (se afsnit 2.2). Perioden fra Rådets vedtagelse af CO2-stabiliseringsmålsætningen, til Europa-Kommissionen præsenterede sin endelige klimapakke, var jf. afsnit 6.2.2 karakteriseret af intern uenighed i Europa-Kommissionen. Derudover lå som en præmis, qua Dublin deklarationen¹⁵, at en handlingsplan, der ikke inkluderede økonomiske instrumenter ville være utilstrækkelig, hvis EU skulle imødekomme sin CO2-stabiliseringsmålsætning (Rådet, 1990a).

Kort efter Rådets vedtagelse af stabiliseringsmålsætningen præsenterede Europa-Kommissionen en rapport om forskellige politiske muligheder for CO2 stabilisering (Europa-Kommissionen, 1991). Til trods for DG (skat) advarede om, at en skat ville forringe EU’s internationale konkurrenceevne, blev CO2-energiskatten alligevel foreslået af Europa-Kommissionen. Europa-Kommissionens CO2-energiskat er et konkret politisk forslag til udmøntning af Rådets stabiliseringsmålsætning og repræsenterer, hvis den blev vedtaget, en institutionel forandring af 3. grad.

I rapporten blev CO2 -energiskatten præsenteret som en "no regrets" strategi. Dvs. selvom at det videnskabelige belæg for relationen mellem CO2- udledning og klimaforandringer på et tidspunkt skulle vise sig at være ukorrekt, ville implementeringen af en CO2-energiskat ikke skade EU’s økonomi. I rapporten fremgår det, at skatten ikke er skadelig for den økonomiske vækst samt, at miljøbeskyttelse ligefrem er en forudsætning for fortsat økonomisk vækst: "The international competitioness of European companies goes hand in hand with the protection of the environment" (Europa-Kommissionen,1991: paragraf 2). DG (Økonomi og finans), der er ansvarlige for Europa-Kommissionens økonomiske analyser, bakkede op om CO2-energiskattens økonomiske fordele: "The available empirical studies …indicate the existence of a significant emission reduction potential, the exploration of which would appear to offer clear economic benefits. In fact, the exploiration of this emission reduction potential would in principal be profitable for private economic agents". (Europa-Kommissionen, 1990b).

For at styrke argumentet om, at CO2-energiskatten ikke ville skade den økonomiske vækst, offentliggjorde Europa-Kommissionen resultaterne fra et konsulentfirma, hvis analyse viste, at CO2-energiskatten sammen med klimapakkens andre direktivforslag ville medføre et fald i BNP på 0,06 pct. og en inflation på 0,29 pct. i otte udvalgte lande i perioden 1991- 2005. Europa-Kommissionen mente, at det lille fald i BNP og den lille stigning i inflationen ville blive mere end opvejet af de økonomiske muligheder, der lå i at udvikle miljøvenlige teknologier (Agency Europe, NO. 5552, 24.8.91:6).

Alt i alt kan strategien for Europa-Kommissionens forslag til CO2-energiskatten siges at falde ind under det bæredygtighedsparadigme, der langsomt var under udvikling i starten af 1990’erne. Bæredygtighedsparadigmet så dagens lys, da miljøbeskyttelse blev indskrevet i Fællesakten og blev senere styrket med den femte miljøhandlingsplan og i Maastricht-traktaten, hvori bæredygtighed blev stadfæstet som et af EU’s grundprincipper (Jachtenfucks,1996:110 ). To principper er vigtige i forhold til bæredygtighedsparadigmet. For det første erstattes den traditionelle måde at tænke miljøpolitik, dvs. "command and control" tilgangen, med ideen om, at miljøbeskyttelse skal inkluderes i alle politiske aktiviteter. Dette skal blandt andet gøres ved at øge brugen af økonomiske instrumenter til at regulere menneskelig aktivitet. For det andet skal miljø og miljøbeskyttelse opfattes som positive forudsætninger for økonomisk vækst, hvilket står i modsætning til den traditionelle miljøopfattelse, hvor miljøbeskyttelse anses for at finde sted på bekostning af økonomisk vækst (Europa-Kommissionen, 1992c:17). Miljø og økonomi blev altså ikke længere opfattet som to modsatrettede størrelser. Et bæredygtigt miljø anses som en forudsætning for at indrette en moderne økonomi med mulighed for økonomisk vækst.

Europa-Kommissionen var dog klar over, at forslaget om CO2-energiskatten, til trods for at det blev lanceret i bæredygtighedens tegn, ville blive modtaget med blandede reaktioner i Rådet. Der var simpelthen for mange nationale interesser på spil. For at imødekomme den forventede modstand i Rådet indeholdt Europa-Kommissionens endelige forslag til CO2-energiskatten derfor tre økonomiske elementer, der havde til hensigt at gøre skatteforslaget mere acceptabelt (Europa-Kommissionen, 1992b).

For det første, blev CO2-energiskatten præsenteret som et finanspolitisk neutralt instrument. Dvs. at den indkomst, CO2-energiskatten genererede, skulle bruges til at sænke andre skatter. Det centrale politiske budskab var, at der ikke var tale om en ny skat, men en omstrukturering af medlemsstaternes eksisterende skattesystemer. Det var op til medlemsstaterne selv at bestemme, hvordan den ekstra indkomst skulle anvendes.

For det andet lagde Kommission op til en økonomisk kompensationsordning for de mindre udviklede lande som Spanien, Portugal, Grækenland og Irland, for hvem CO2-energiskatten ville have større økonomiske konsekvenser. For at sikre disse landes opbakning omtalte forslaget til CO2-energiskatten som sagt EU’s strukturfonde som en måde at kompensere for eventuelle negative økonomiske konsekvenser.

For det tredje blev særligt energitunge industrier fritaget fra CO2-energiskatten. Eksklusionen af disse industrier synes at være i strid med paradigmet om bæredygtighed og er et eksempel på, hvor afgørende det er, hvilke aktører der bærer omkostningerne ved forandring. For at få forslaget igennem Rådet var Europa-Kommissionen nødt til at neutralisere de pengestærke og velorganiserede industriinteresser, også selv om det betød, at Kommission måtte gå på kompromis med bæredygtighedsparadigmet (Jachtenfucks, 1996:148).

6.3.3 Rådet/medlemsstaterne

Medlemsstaternes holdning til CO2-energiskatten kan inddeles i tre kategorier. Danmark, Tyskland og Holland var igennem hele processen fortalere for en energibeskatning og havde desuden, uafhængig af Europa-Kommissionens forslag til en CO2-energiskat, alle planer om at introducere en national energiskat (Collier, 1997:53). Danmark, Tyskland og Holland ville derfor være bedre stillet, hvad angår konkurrenceevne i EU, hvis en energiskat blev gennemført på europæisk niveau. Det er derfor ikke overraskende, at Danmark, Holland og Tyskland alle var positivt indstillede over for Europa-Kommissionens forslag. CO2-energiskatten blev principielt også støttet af Italien, Frankrig og Belgien, selvom Frankrig stillede forslag om, at skatten skulle udformes som en decideret CO2 -skat. En ren CO2 -skat ville betyde, at A-kraftværker ikke ville blive omfattet af skatten, hvilket Frankrigs mange stærke A-kraftsinteresser ville nyde godt af (Collier, 1997:55). Spanien, Portugal og Grækenland var som sådan ikke modstandere af CO2-energiskatten og var i udgangspunktet indstillet på at støtte forslaget, så længe kravet om økonomisk kompensation fra de rigere nordeuropæiske lande blev gennemført.

Storbritannien var fra starten modstander af forslaget. Modstanden beroede jf. afsnit 6.2.2 hovedsageligt på Storbritanniens modvilje mod at overdrage kompetence på skatteområdet til EU. Storbritanniens modstand kan ligeledes forstås ud fra en økonomisk synsvinkel. Storbritanniens miljøminister fremførte blandt andet følgende økonomiske argument: “The United Kingdom’s objection is clear: we have to reduce the CO2 emissions and we will need different measures to arrive at this. We believe that in the long term, the relative price of energy should increase. A tax on energy is appropriate, but to be effective, measures will have to be taken at international level” (Agence Europe, NO. 5579, 2.10.91:9). Miljøministerens formulering er således ikke en afvisning af CO2-stabiliseringsmålsætningen og skal heller ikke forstås som en afvisning af skatten som et effektivt instrument. Storbritannien fastholdt, at aftaler af denne karakter skal indgås på det internationale og ikke regionale niveau. Modstanden bygger derimod på validiteten af Kommissions argument om, at miljøbeskyttelse er en forudsætning for økonomisk vækst. Storbritannien indtager derved en klassisk makroøkonomisk position, hvor CO2-energiskatten antages at forringe EU’s internationale konkurrenceevne (Jachtenfuchs, 1996:178).

En række lande bakkede dette synspunkt op og var fortalere for at indføre en betingelsesparagraf, der skulle sikre, at EU kun ville implementere CO2-energiskatten såfremt at andre industrialiserede lande forpligtede sig til en lignende beskatningsmodel. Danmark, Holland og Tyskland kunne ikke acceptere betingelsesparagraffen, fordi det var meget sandsynligt, at andre store udledere som USA og Japan ville være negativt indstillede over for en energiskat (Agence Europe, No. 5738, 27.5.92:8).

Storbritanniens modstand resulterede som sagt i, at CO2-energiskatten blev taget af bordet i 1994. Konklusionen er, at Europa-Kommissionens argumenter, der er funderet i et bæredygtighedsparadigme, ikke overbevidste medlemsstaterne om, med undtagelse af måske Tyskland, Holland og Danmark, at CO2-energiskatten ikke ville skade deres økonomiske vækstmuligheder (Jachtenfucks, 1996:176). Frygten for ikke at kunne udfolde sit fulde industrialiseringspotentiale hos de sydeuropæiske medlemsstater, en frygt hos de fleste lande for at miste international konkurrenceevne samt forskellige nationale energiinteresser, viste sig at veje tungere end muligheden for at sikre en effektiv implementering af EU’s CO2-stabiliseringsmålsætning. Med andre ord var RM- omstillingsomkostninger (konkurrenceevne) medvirkende til, at Europa-Kommissionen ikke kom igennem med sit forslag til en CO2-energiskat. RM- omstillingsomkostninger (konkurrenceevne) var derved med til at sikre institutionel stabilitet.

6.3.4 Teoretisk og empirisk opsamling

Europa-Kommissionen lagde med sit forslag til CO2-energiskatten op til en institutionel forandring af 3. grad af EU’s klimapolitik, da forslaget ville medføre en betydelig kompetenceoverdragelse fra medlemsstaterne til EU. Forslaget om en CO2-energiskat ville have brudt med den hidtidige decentrale struktur på klimaområdet jf. afsnit 5.2.3. Analysen af RM- omstillingsomkostninger (konkurrenceevne) viste, at Europa-Kommissionen argumenterede for, at en CO2-energiskat ikke ville skade EU’s økonomiske vækstmuligheder og internationale konkurrenceevne. Analysen kom frem til, at Europa-Kommissionens økonomiske argumenter kan sammenfattes i det bæredygtighedsparadigme, der var under opsejling i starten af 1990’erne.

Medlemsstaterne og i særdeleshed Storbritannien havde en mere klassisk makroøkonomisk opfattelse af skatteforslagets økonomiske konsekvenser og var overbevidst om, at CO2-energiskatten ville skade EU’s internationale konkurrenceevne. Det lykkedes ikke Europa-Kommissionen at overbevise medlemsstaterne, med undtagelse af måske Tyskland, Holland og Danmark, om at CO2-energiskatten ikke ville skade deres økonomiske vækstmuligheder. Det viste sig, at nationale energiinteresser var for tungtvejende til, at Europa-Kommissionen kunne få sit forslag igennem.

Europa-Kommissionens forslag til en CO2-energiskat udfordrede klimapolitikkens institutionelle struktur og derved også klimapolitikkens reproducerende mekanismer. Men Europa-Kommissionen havde ikke succes med at nedbryde dem. Konklusionen er derfor, at RM– omstillingsomkostninger (konkurrenceevne), medvirkede til at reproducere og sikre institutionel stabilitet i EU’s klimapolitik i starten af 1990’erne.

6.4 Konklusion på analyse del 1

EU’s klimapakke fra 1992 resulterede i nye klimapolitiske tiltag, men ændrede ikke afgørende på den institutionelle struktur i EU’s klimapolitik. Klimapolitikken var til stadighed primært funderet i medlemsstaterne. Elementerne var således overvejende en forlængelse af den institutionelle sti, der jf. afsnit 5.2.3 eksisterede før 1992, og som udgør analysens referencepunkt. Et institutionelt stibrud defineres jf. afsnit 4.4 ved, at den gamle institutions reproducerende mekanismer nedbrydes, og nye mekanismer opstår omkring en ny institution. Analysen har således vist, at EU’s første klimapakke ikke medførte et brud med de eksisterende reproducerende mekanismer og repræsenterer derfor en forlængelse af den eksisterende institutionelle sti og dermed en stabil periode.

CO2-energiskatten var grundstenen i EU's første klimapakke og det mest kontroversielle forslag, fordi det ville ændre drastisk på kompetencefordelingen på klimaområdet til fordel for det supranationale niveau. Det endelige resultat af Europa-Kommissionens klimapakke lå klar efter to års intense forhandlinger i Rådet. Klimapakken blev vedtaget, men CO2-energiskatten var kasseret, og de resterende tre direktivforslag blev kun vedtaget i kraftig modificeret form. EU’s endelige klimapolitik medførte således kun små institutionelle forandringer. Disse er dog udtryk for institutionelle forandringer af 2. grad.

Analysen viste, at de reproducerende mekanismer, der havde opretholdt den medlemsdominerede klimapolitik op til 1992, var modstandsdygtige over for Europa-Kommissionens forandringspres og fortsatte efterfølgende med at være klimapolitikkens dominerende reproducerende mekanismer. Især to reproducerende mekanismer var medvirkede til, at forandringskoalitionen med Europa-Kommissionen i spidsen ikke var stærke nok til at få gennemført sine forslåede ændringer. De to reproducerende mekanismer var hhv. RM- magten af den dominerende koalition (kompetence) og RM- omstillingsomkostninger (konkurrenceevne).

Europa-Kommissionen anså det som for muligt, at en grøn skat samt en appel til EU’s lederskabsambitioner på den globale klimascene ville være nok til at udfordre den dominerende koalition, og derved få CO2-energiskatten vedtaget i Rådet. Klimapolitikkens institutionelle struktur og RM- magten af den dominerende koalition (kompetence) viste sig dog modstandsdygtige over for forandringskoalitionens pres. Storbritannien og de andre modstandere af CO2-energiskatten ønskede at opretholde en institutionel struktur, hvor kompetencen til skatteudskrivning lå hos medlemsstaterne. Koalitionsdannelsen omkring institutionel stabilitet var således stærk nok til at modstå Europa-Kommissionens pres for forandring. Det skal understreges, at vedtagelsen af beskatningsforslaget var underlagt proceduren for enstemmighed i Rådet, således at en enkelt medlemsstat principielt kunne blokere for forslaget.

RM- omstillingsomkostninger (konkurrenceevne) medvirkede også til at sikre den institutionelle stabilitet. Europa-Kommissionen argumenterede for, at en CO2-energiskat ikke ville skade EU’s økonomiske vækstmuligheder. Medlemsstaterne og i særdeleshed Storbritannien havde en mere klassisk makroøkonomisk opfattelse af skatteforslagets økonomiske konsekvenser og var overbevidst om, at en CO2-energiskat ville skade EU’s internationale konkurrenceevne. Europa-Kommissionens udspil til klimapakken udfordrede således også RM- omstillingsomkostninger (konkurrenceevne) dvs. medlemsstaternes frygt for økonomiske konsekvenser. Men RM- omstillingsomkostninger (konkurrenceevne) var modstandsdygtig over for forandringspresset. Det lykkedes således ikke Europa-Kommissionen at overbevise medlemsstaterne, fordi nationale energiinteresser vejede for tungt.

Den samlede konklusion er derfor, at RM- magten af den dominerende koalition (kompetence) og RM- omstillingsomkostninger (konkurrenceevne) både før og efter Rådets vedtagelse af Europa-Kommissionens klimapakke var klimapolitikkens dominerende reproducerende mekanismer. De institutionelle forandringer i EU’s nye klimapolitik repræsenterer derfor en forlængelse af klimapolitikkens hidtidige institutionelle sti.
Alt i alt blev fundamentet for klimapolitikkens institutioner cementeret og klimapolitikkens reproducerende mekanismer overlevede forandringspresset i denne omgang. Men Maastricht-traktatens nye beslutningsprocedure vil fremover gøre det lettere at vedtage politikker på klimaområdet, hvilket forventes at skabe et øget pres på klimapolitikken institutionelle struktur.

< Metodiske overvejelser

Indholdsfortegnelse

Anden klimapakke (kvotehandels-systemet) >