Vejen videre efter COP15

Af Anders Jakobsen, sociolog

Mange af os havde set frem til COP15-forhandlingerne i Bella Centeret i sidste måned. Vi troede naivt på, at verden kunne stå sammen om en god klimaaftale, når de potentielle farer stod så klart. I stedet for så vi med pressen som vore øjne en besynderlig forestilling: En plenarforsamling, der så ud til at være i konstant mytteri, statsledere, der de sidste to døgn rendte fra møderum til møderum i stadig mere hektisk tempo, præsidenter der det ene øjeblik var ved at lette fra Kastrup lufthavn, det næste sad i hemmelige forhandlinger med hinanden i en mørk krog af Bella Centeret. Og en dansk statsminister, der så ud til at flyve til et langt bedre sted, hver gang han lukkede sine øjne et kort øjeblik. Sin seng for eksempel.

Allerede inden det sidste hammerslag lød i Tycho Brahe-salen, var analytikerne oppe i fulde omdrejninger. De første var lidt spøjse: "Er oppositionens kritik af det danske formandskab rimelig?" blev Helle Thorning Schmidt spurgt på TV2 News. Lidt forvirret og meget insisterende måtte hun fortælle TV2 News journalist, at de overhovedet ikke havde kritiseret hverken Løkke eller Hedegaard. Den kritik kom de først med senere ...

Analyser med knap så snævre nationale skyklapper kom i dagene efter konferencen. Havde vi været vidner til Kina og Indiens udfordring af USA's rolle som den ubestridte supermagt? Var en svag Obama blevet ydmyget af de to lande? Vi gik ud af december med en klar viden om, at konferencen i hvert fald havde handlet om meget andet end klima, nemlig det politiske spil, både det snævre på Christiansborg og det store på verdensscenen.

Men hvad blev der af klimaet? Og hvad fortæller COP15 os om mulighederne for et seriøst internationalt klimasamarbejde, der rent faktisk ender i det eneste, der tæller: en opbremsning og reduktion af det menneskelige bidrag til CO2 i atmosfæren?

The Copenhagen Accord er i sig selv en meget tynd affære: En liste af nogle hensigtserklæringer, nogle tomme linier, som verdens ledere kan vælge om de vil udfylde med deres selvformulerede, ikke-juridisk bindende mål. Det behøver ikke engang at være mål for CO2-udledning, det kan også være CO2-udledning i forhold til produktionens størrelse eller bare i forhold til et tænkt "business as usual". Om det var en stor skuffelse eller begyndelsen på et stærkt samarbejde afhænger af, hvilke af deltagerne man spørger. Men COP15 vil næppe gå ind i historien som et stort skridt fremad.

Kronikken, De læser nu, er et muligt bud på en lære fra COP15 og et muligt bud på en vej videre, hvis målet stadig er en eller anden form for samarbejde om en nedsættelse af det globale CO2-udslip.

Første skridt er at få klarhed på det kaos af modstand og særinteresser, som blev synlige til COP15. Jeg har her gjort det i forhold til de tre temaer, der i mine øjne prægede konferencen mest.

Det første tema handler om storpolitikken og klima. Vores forventninger til international samarbejde herhjemme er på godt og ondt hentet fra erfaringerne med EU: Det kan være opslidende, nogen gange må der tages nogle pauser eller ligefrem tilbageskridt, men i bund og grund har vi nogle fælles interesser, som vi langsomt arbejder hen imod. En tro på at internationalt samarbejde medfører fordele for alle, et plussum-spil. Da mange af os i november blev skuffede over, at ambitionerne om bindende mål blev opgivet, var det udtryk for dette syn: Måske ville vi ikke nå målet på COP15, men hvis alle kunne se bort fra deres absolut snævre særinteresser for bare et kort øjeblik og indtage positionen af "den generaliserede verdensborger", så måtte der da for pokker være en chance for, at de forsamlede statsledere kunne se det fornuftige i en aftale, der forpligtede alle, men med forskellige mål. Da verden fik bugt med det ozonlagsskadelige stof freon, lykkedes det jo, og er udsigten til global opvarmning ikke mindst lige så slemt?

Det viste sig, at virkeligheden var en ganske anden: En amerikansk præsident der har prioriteret sin sundhedsreform højere end klimapolitikken, et kinesisk politbureau, der ikke for noget ville sætte den årlige 8 % vækst, der forhindrer social uro, over styr. Pludselig stod vi med en vifte af forskellige positioner: EU og Japan, der var parate til juridisk bindende mål, der nok ikke var prangende, men dog respektable. Nogle mere fodslæbende lande som USA og Rusland, der var parat til det samme, dog uden den juridisk bindende del. Økonomisk fremadstormende ulande, der ville sætte deres egne former for begrænsninger, men ikke ville kigges særligt dybt i kortene. Og en masse fattige klimaudsatte lande, som ingen indflydelse har på det storpolitiske spil.

Det andet tema handler om klima og det sociale. På den ene side hænger klimaspørgsmålet og det sociale hensyn sammen, fordi de hårdest ramte af fremtidens klimaforandringer vil være dem, der er mindst udrustet til at gøre noget ved det: Bangladesh har verdens syvende største befolkning, en af de største befolkningstætheder, det er et af verdens fattigste lande og samtidig et af de lande mest truet af klimaforandringerne. Klimaforandringernes betydning for Maldiverne blev meget præcist beskrevet af deres præsident under topmødet. Hver centimeter havet stiger medfører, at store dele af landet forvandles til en ligegyldig dråbe i det Indisk Ocean. Det går bedre for Subsaharisk Afrika i disse år, med en vækst i fødevareproduktionen der overstiger befolkningstilvæksten. Men den er skrøbelig: klimaforandringerne vil slå igennem ekstra kraftigt her og der skal på ny findes afgrøder, der kan klare endnu varmere, endnu tørrere vækstbetingelser.

Men klima og det sociale har også en anden sammenhæng, hvor sociale hensyn erstattes af social retfærdighed: Os, de vestlige lande, har brugt udledningen af ufattelige mængder CO2 til at opnå vores meget høje levestandard. Og nu – lyder anklagen – nægter vi andre lande den samme vej ved at stille krav til deres CO2-udledning uden for alvor at sætte krav til os selv. Er Kinas planlagte udledning på ca. 9 tons per person i år 2020 ikke blot rimeligt, når USAs eget mål til den tid er 15 tons per person? Der er selvfølgelig en del overlap imellem de typer sammenkædninger af klimaet og det sociale, de fleste taler i større eller mindre grad om begge på samme tid. Men det burde være klart, at der er grænser for, hvor langt man kan forsvare begge positioner samtidigt. En del af den efterfølgende kritik fra især NGO´erne handlede om, at Vesten ikke havde givet sig nok til at kunne stille krav til resten af verden. Hvorfor smed EU ikke de 30% reduktion på bordet med det samme? Hvorfor hev Obama ikke en større forpligtelse op af hatten direkte over for kineserne? Den kritik overser et helt simpelt faktum, nemlig at Kina, uanset vores tiltag, ikke ville ændre på deres egne mål, som vil medføre en fordobling af det kinesiske CO2-udslip fra 2005 til 2020, til et niveau der svarer til dagens samlede udslip fra Kina og USA. Naturen tager ikke hensyn til social retfærdighed. Udledes der 5 milliarder tons CO2, så påvirkes klimaet ikke forskelligt af at den kommer fra en halv milliard kinesere der kæmper for en plads i middelklassen eller 300 millioner amerikanere der ikke vil skære deres CO2-overbrug betragteligt. Sat helt på spidsen: er det specielt mere retfærdigt at Maldiverne bliver oversvømmet på grund af kinesernes CO2-udledning end amerikanernes?

Det tredje tema handler om økonomi og klima, hvilket griber ind og ud af de foregående to dilemmaer. Der var kontanterne: De 10 milliarder dollars om året nu, voksende til 100 milliarder i 2020 hovedsagligt fra EU, USA og Japan til de fattigste lande. Hvem skulle have del i dem og på hvilke betingelser? Skal der både overføres midler til at afbøde resultaterne af klimaforandringer og imødegå udledning af CO2 fra samme lande? Men der er ikke en ubetydelig modstand imod en aftale på grund af frygt for økonomien. Kinesernes frygt for social uro er nævnt, amerikansk frygt for eksport af energiintensive arbejdspladser til lande, hvor udslippet af CO2 vil være endnu værre er en anden.

Storpolitik, sociale hensyn/social retfærdighed og økonomi var tre temaer, der i mine journalistfiltrede øjne prægede COP15. Tilsammen dannede figurationen af dem de forskellige grupperinger af interesser vi så hos de forskellige lande. Interesser der viste sig umulige at forene i København. Hvordan kan man komme videre med det rod af sammenfiltrede interesser og hensyn? KAN man overhovedet komme videre oven på COP15 og sikre en reel kontrol af CO2-udslippet?


Det første skridt kunne være at lære af de tre temaer og forsøge at forlige de dilemmaer, de præsenterer for os. Der skal tages hånd om både de sociale hensyn og den sociale retfærdighed. Der skal skrues en økonomisk model sammen, der tager hensyn til konsekvenserne af både klimaforandringerne og omkostningerne ved at undgå udledning. Og så skal en model være attraktiv på en måde, der forener landenes politiske egeninteresser og de internationale interesser.

Ovenpå COP15 er der noget, der ikke synes muligt. Det første er at lave en stor forkromet aftale under FN, der giver alle lande "delt, men forskelligt ansvar" for nedsættelsen af CO2-udledninger og modvirkning af de uundgåelige konsekvenser. FN bør altid være det foretrukne værktøj for samarbejde om sager af international karakter. Men når værktøjet viser sig at være utilstrækkeligt til opgaven, så bør en mindre gruppe lande selv kunne gå forrest med en politik, der forhåbentligt kan danne skole på et senere tidspunkt. Og FN-processen synes at have brug for et sådant spark udefra nu.

Den anden dør, der har lukket sig, er international handel med CO2-kvoter som en løsning på en optimal allokering af CO2-udslip. Der har været mange problemer med brugen af det europæiske CO2-kvotehandelssystem. Urolige priser på CO2-udledning har gjort det svært for erhvervslivet at regne på økonomien ved klimainvesteringer, de fleste udledningstilladelser gives væk til de største forurenere, og der har været mistro til, at klimakreditter købt med klimainvesteringer i udlandet altid dækker over reelle nedsættelser i udledningen. Disse mangler blev tolereret, fordi systemet med CO2-kvoter har synes at være det eneste med internationalt potentiale. Det var håbet, at COP15 ville lappe på kvotesystemets problemer og inddrage flere lande. I stedet faldt dets troværdighed sammen med kvotepriserne lige efter COP15.

Et bud på en forening af de tre hensyn kunne være en sand CO2-afgift på alle varer. Herhjemme betaler vi allerede CO2-afgift for energi, hvad enten det kommer fra slangen af en tankbil eller stikkontakten. Vi betaler indirekte CO2-afgift for varer produceret i Danmark, da virksomheder også opkræves CO2-afgift for deres energiforbrug. Mange lande har den form for ordninger, på forskelligt niveau, men fælles er, at importerede produkter (med undtagelse af brændstof) og transporten af dem ikke bliver pålagt CO2-afgift, heller ikke hvis de kommer fra lande uden.

I første omgang kunne en gruppe lande - for eksempel EU, Japan og USA - gå sammen og aftale et fælles CO2-afgiftssystem. Det skulle bestå af en fast og forholdsvis høj afgift per ton udledt CO2, der svarer til den reelle CO2-udledning, der er resultatet af produktionen og transporten af en vare. Det skulle dække både nationalt producerede og importerede varer. Såfremt eksportøren ikke troværdigt kan dokumentere det reelle udslip, kunne det anslås - til den høje side.

Hvis det eksporterende land selv opkræver en reel CO2-afgift fra producenten, så skal det ikke pålægges ved import. Derved beholder det eksporterende land selv provenuet i stedet for at bidrage til det importerende lands statskasse, såfremt det går med i CO2-afgiftssamarbejdet.

Hvis et fattigt land går med i samarbejdet, så får det også adgang til de midler, EU, Japan og USA lovede under COP15 og adgang klimateknologioverførsel. Hvis deres CO2-udledning er under niveauet for et holdbart CO2-udslip, omkring 2 tons per person, så er de ikke tvunget til at indføre CO2-afgiften. Her er det f.eks. værd at bemærke, at Indien ligger under det niveau.

Hvad ville virkningerne af et sådan samarbejde være?

- Det ville give en kendt, fast og høj afgift på CO2-udledning. Det er nødvendigt, hvis virksomhederne skal kunne have den nødvendige forudsigelighed, når de beregner rentabiliteten ved klimainvesteringer. Ingen af de tre betingelser er blevet opfyldt af kvotesystemet.

- For de fattigste ulande er der kun fordele: Midler til at afbøde konsekvenserne af klimaforandringerne, ingen selvstændig opkrævning af CO2-afgift så længe udslippet holder sig lavt og adgang til teknologi, der hjælper til en økonomisk udvikling uden at gøre landene afhængig af de energiløsninger, der har gjort os til "klimasyndere".

- De store eksporterende ulande vil have en egeninteresse i at gå med i aftalen, da de på den måde kan beholde provenuet fra CO2-skatten. Og der skabes en reel konkurrencefordel for klimavenlig energiproduktion i landene, noget der især vil have en effekt i lande som Kina og Indien, hvor energieffektiviteten er lav.

En sådan CO2-skat ville løse de tre dilemmaer: Den vil gøre det muligt at skabe en proces, der på den ene side ikke er bundet af komplet enighed i FN, men alligevel kunne føre frem til en international kontrol af CO2-udslippet. Den tilgodeser både de fattigste og de mest klimaudsatte landes interesser. Og den adresserer amerikansk frygt for klimadumpning af arbejdspladser samtidig med at gøre det i Kinas egeninteresse at deltage i et forpligtende samarbejde om nedsættelse af CO2.

Ville et effektivt CO2-afgiftssystem som skitseret klare alle problemer? Nej, fældning af skov, landbrugets methanudslip og CO2-udledning ved cementproduktion ville ikke blive dækket, bare for at nævne nogle eksempler. Er en CO2-afgift præcist som skitseret mulig eller den bedste løsning? Jeg kan med garanti sige, at det er den ikke. Jeg er ikke økonomisk topdiplomat. Men det kunne være udgangspunktet for at tænke ud over den boks, der hedder, at hvis vi skal have en holdbar global aftale for udledningen af CO2, så skal alle lande - fra USA og Kina over Sudan til Bangladesh og Maldiverne – blive enige i FN-systemet.